以规则为基础的财政政策框架在创造匈 牙利财政收支稳定、可持续发展和提高效

一种歐洲解决方案的成功

公民评论(中文特刊),第15卷,2019,56–80页,DOI: 10.24307/psz.2019.0804

科瓦奇•阿帕德博士(Prof. dr. Kovács Árpád)为塞格德大学教授、预 算理事会和匈牙利经济学协会的名誉主任(该 Email 地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。)。

本论文从国民经济和国家预算的宏观程序角度研究匈牙利取得的金融稳定、杰出 的经济增长的可持续性以及将达到的效率改善的三种经济和国家预算转变以及其 中的一些规则为基础的财政预算发挥的作用。本论文介绍后者的监管和机构方面 的解决方案,并且解释,该解决方案作为一个框架的合理结果,通过实施其规则 成为了金融政策和年度预算实践的有效的组成部分。得出的结论是,从加强财政 责任的角度来看,以规则为基础的预算框架的主要规定和确保实施机构的有保障 的运行规则在2011年“提升”至《匈牙利基本法》是不可避免的。本文还讨论匈 牙利和欧盟监管之间的联系、匈牙利财政预算理事会的主要功能,近些年推出的 倡议及其效果。

《经济文献杂志》(JEL)编码:B15、E62、H15、H61、H63、L38、P48
关键词:财政政策、危机管理、债务管理、财政收支稳定性


序言:以规则为基础的预算的本质1

众所周知,在实施财政政策目标的前提是达到预算(国家财政)并接近平衡,实 现社会服务的可融资状态以及在实现这些目标所需的水平上进行国家再分配。 维持国家再分配所需的水平也是降低国债和整个国民经济竞争力的首要条件。终 究,社会经济发展的可持续性取决于此。在过去的几十年里,一系列新兴和发达 国家出现了预算超支,因此出现了可持续性问题以及伴随着债务上涨的银行危机(Antal, 2004; Bod,2013; Muraközy, 2010; Kovács O., 2013)。2

缺乏财政稳定会导致在短短几年内使一个国家的社会经济功能趋于瘫痪。所以重新获得和维持稳定已成为全球各国的战略问题,并且因此需要制定一些新的 解决方案,规则和制度。财政政策目标体系中因此出现了所谓的施行基于规则的 财政的框架体系(Kutasi,2012)。这种框架首先适用于拉丁美洲经济危机中的 国家,然后从20世纪80年代开始,普遍施行于世界各地,在欧洲也是如此。包括 匈牙利在内的欧盟所有成员国在其财政政策中在很清楚的原则基础上都应用这一 规则体系(当然存在或多或少的差异)。所谓的以规则为基础的财政政策不仅仅 意味着编制和施行财政预算时应遵守的某些规则。以规则为基础的财政政策通 过预算政策、程序和透明规则以及保障运行的机构机制来确定预算责任的框架制 度(Kutasi,2012)。这些规则和机制按特定国家的条件形成在实践中使用的制 度(Ódor,2014)。

从2005年前后开始,匈牙利也越来越清楚,在实施现行预算时更加自律,阻 止以远远不足的方式来防止与经济表现背道而驰的超支。所以对面临国家破产威 胁的匈牙利国家财政恢复和维持金融稳定已成为了战略问题,因此需要形成统一 规范公共财政事项的新宪法层面上的规则以及依赖其高水平的法律规范。为此目 标,从过去十年间的后半期开始,匈牙利努力将国家的财政建立于在2011年所通 过的《基本法》3为保障的,并且以“稳定法”中制度化作为坚实基础。4从那 之后,这个解决方案一直成功地服务于该目的。为了说明匈牙利的方案,首先需 要简要介绍一下往往被称为“财政妙法”监管和制度体系的国际发展情况。

国际实践

发挥治疗性作用的以规则为基础的预算实践的原则

基于规则的预算其基础上的融资可以更好地协调任务和资源,而且无疑 地可以减轻预算的循环性质(Kopits,2013)。危机的教训以引入基于 规则的财政政策作为可行性的危机管理工具而补充了这个“经典功能” (Reinhart、Rogoff,2010; Kovács Á., 2013)。不少政府选择引进以规则为基 础的预算,希望能够有助于缓解与平衡有关的紧张局势,并且能创造持久的融资 能力、增长和可持续发展的条件。为此目的,他们将预算的支出和收入比例以及 可接受的负债程度(以数字规则的形式,按规定的秩序计划并在制度上有控制 地)纳入了法律,甚至在宪法中(Kopits,2013)。在实践中,这意味着他们:

  • 采用了预算政策规则(如,确定了支出上限以维持预算平衡);
  • 引入了预算程序规则(如,中期预算计划和支出的强制补偿);
  • 施行了透明度准则(如,权责发生制会计法和财务报告制度);
  • 建立了制度保障,以促进透明度和遵守法规及其宏观和微观经济的“监 督”(例如除了有关国家的审计署之外或可能在其范围内设立了独立于政府的, 就预算提出意见的,由议会组织的机构和/或预算委员会)。

当然,国民经济和金融状况的恶化速度和深度,以及如何成为立即采取措施 的动力,每个国家都有着显著的差异。除了运营金融系统的传统和现代化以及吸 收能力之外,基本上这些条件确定了规则体系的内容,引入的速度和运营条件, 监督遵行它的机构,以及该机构的公共权力和国家权力机构当中的地位。虽然存 在着各国预算差异有关的限制因素,但是应用该系统的国际经验表明,过去几十 年来在一系列新兴发达国家的超支、预算不可持续以及国家外债不断上涨的趋势 有可能由此导致(Orbán、Szapáry, 2006)。

国际解决方案

不仅南美洲国家应用了以规则为基础的预算。一些国家已在2008年危机之前 引入了以规则为基础的预算,并且建立了对预算承担责任个别独立于政府的 财政机构(Independent Fiscal Institution, IFI)。就如表1、显示,南美国家 以多种方式应用了其不同元素。最常见的是,总体平衡要求,但也有更具体的 规定,例如关于支出、赤字和外债有关的上限和对中期计划的规定。财政机构 实施制裁的普遍结果是丧失声誉(和信誉)。就波兰而言,可以选择法律制裁 (例如重新讨论预算),而欧元区国家则使用金融制裁(例如暂停欧盟资源)(Franco, 2011)。

各个国家建立独立机构的方式有所不同:在大多数情况下是议会以简单多数 通过的法律或政治准则(协议)方式通过的,或者以宪法规定设立的。

至于监督遵守规则的机构等级,要独立于政府是个普遍的要求。波兰与众不 同,因为该机构是作为行政权力的一部分,在危机之前十年建立的。5表2、显 示,归因于一体化进程和施行以规则为基础的预算的国家处理危机的成功案例, 在2008年危机后,欧盟越来越多的新成员国开始应用这种预算规则和制度保障(Kovács Á., 2013)。6

2004年后加入欧盟的13个国家当中12个设有以规则为基础的财政规则机制以 及确保遵行的独立机构保障制度。其中五个国家在2008年的金融危机爆发之前 启动了这个制度,而包括匈牙利在内的七个国家是在2009年和2014年之间引入 的。捷克作为第十三个国家,在2017年设立了预算理事会。7值得一提的是,欧 盟的马斯特里赫特标准本身也是一种独特的规则框架。其标准制度可视为一种强制兼统一适用的“数字和程序规则”。其中值得提到的是,3%的赤字上限、60% 的国家总负债与GDP比重目标、后者在超过目标值的情况下须将超额每年以 1/20降低,以及在2015年成立的欧元区咨询机构欧盟财政理事会(European Fiscal Board)。8适用普遍原则的组织运作为国家机构之间的合作创造机会。9 尽管各国解决方案基本上是一致的,但是在实际应用以规则为基础的预算由于 各种因素方面以及在各国独立财政机构的功能、职权和权利方面还是有很多 差异的。10

让我们以以下问题总结相当粗略的国际观:随着财政规则和制度(财政理事 会)的出现,在预算部门的财务管理是否变得更加守纪律了?事实上,在大多数 国家,在引入更严格的制度之后,国债比率开始下降(图1、)。虽然一些南欧 欧盟成员国的金融体系可以不时地在他们自己的“强制团结”的帮助下运作,但 基于规则的预算方法在这里也带来了某些结果。

如果我们分别研究维谢格拉德四国集团成员国11的国债数据,这种变化就更 加清楚(图2、)。在2008年的危机之后,在这个国家集团中出现的强劲的经济 增长率几乎是欧盟平均水平的三倍。在这些国家,新财政政策的目标可以是通过 使用预算手段确保稳定和增长的条件,还能有助于效率的提高。

因此,我们可以清楚地得出结论,应用基于规则的预算可证明是有利的、解 决问题的、加强管理纪律的效应。这种效应主要在逐渐缓解负债负担方面可以直 接体会到。然而,应该指出的是,基于规则的预算对加强金融稳定的贡献在很大 程度上取决于社会和政治意愿,当然还取决于监管遵守该规则体系机构的公共权 力及其实力。12

匈牙利财政政策和以规则为基础的预算的引入

国家财政管理存在的困难和人为因素

以上已经提到了,引入的情况主要取决于国家特点以及相接前的金融稳定的缺乏 程度。因此我们不能避免地提到,匈牙利为什么和如何意识到,在财政(预算) 政策中要实现稳定的话,引入以规则为基础的预算框架制度是绝对必要的。在千 禧年之后,不仅匈牙利面临了越来越多的无法管理的国家财政、超支、以及因此 加深的债务、导致国家金融稳定动摇的问题。然而,匈牙利的情况不同:政治和 经济周期的重叠以及它们相互加强或削弱的过程导致超支以及因此在债务上涨 方面,很可能比其它具有类似命运的国家发挥了更大的作用(Karsai,2006)。13

显而易见,实现金融政策所追求的目标,不仅取决于制定适当的规则,又取 决于纪律严明地遵行和使人执行。而在这方面,认为元素、社会识别利益的能力 和意志力都发挥着重要作用。没有这些因素的支持,国家的金融稳定就难以实现 (Kovács,2016)。匈牙利政变后的各个政府的金融政策均以谈判机制、基于 政治承诺和信条的计划和管理为特征。这为国家财政稳定和可持续发展带来了 障碍(Antal,2004; Karsai,2006; Lentner, 2008; Matolcsy,2008; Muraközy,2010)。匈牙利国家财政赤字不时(主要是接近选举年份时)“飙升”: 2002年和2006年,接近于国内生产总值的10% (图3、)。14

政府债务占GDP的比例自2000年以来至2010年,也就是说,到引进以规则 为基础的金融政策为止不断上涨是高赤字直接导致的后果。国债负担在20世 纪90年代初加重了,随后暂时缓解,然后在2000年的时候又飙升了。国债的 偿还以及非常昂贵的债务融资(还本付息)都极大地增加了国家的负担。“在 1993年和1999年之间,利息支出超过了教育、文化和医疗卫生支出的总额”(György、Veress,2016)。对此我们可以补充一点,即使在2010年后的几年 里,偿债的支出相当于医疗卫生的金额(即8%到9%)而且几乎用于教育的支出 不到 10-11 %。

我国财政政策直接导致了国家再分配(特别是与周边国家以及与欧盟国家平 均水平相比)极高,超过GDP的50%左右的幅度(图5、)。

国家再分配需要的大量收入撤离(以及在其范围内的高税收集中化程度)不 可避免地导致了黑色经济的的加强、纳税人数量的减少、税基的侵蚀、甚至更高 的税率。因此市场板块投资下降了,被迫退出信贷市场的公司也促使导致了这一 趋势。

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上述原因(以及诸多元素,如越来越低的生产率)导致匈牙利与邻国相比经 济增长较为温和,甚至下降,而且只有通过引进外部资金(增加外债)才能维 持增长(图6、)。

除了1996年至2002年的政府时期外,政治制度变革之后的由各个政府出台的 财政改革和经济巩固,尝试了 20多年之所以失败或者只取得部分成就是因为缺 乏公众的接受和支持,当时还缺乏适当预算政策规则来支持政府所承担的符合国 家承受能力(交税能力)的任务,以及没有更有效地应用公款和更严格的结算标 准。由于国家财政规模过大,因“贪婪”而效率低下,对国民经济产生了负面 影响,所以国家的竞争力也会下降。16

虽然公共财政占主导地位,居民还是认为公共服务质量和生活水平不 断下降,尽管在竞选时的承诺中反复出现他们的期望,但没有得到满足 (Kovács, 2016)。此外,始于2008年的,广泛蔓延的金融危机也进一步削弱了匈牙利的局面。

匈牙利施行以规则为基础的预算:前提和制度方面的解决方案

到2006年,随着匈牙利国家财政(危及国家财政的可持续融资和破坏实体经济 竞争力)问题的深化,自政治制度转变以来实行的预算实践已经排除了走上可持 续发展道路的可能性。变化再也未能推迟,财政政策需要实质性的变化。然而, 问题是这种变化的内容应该是什么?在财政不可持续性的边缘平衡导致人们意识 到,为了维持国家财政的长期融资,政府必须在短期内确保内部结构一致的且符 合所选择方案的规则、国家财政金融系统中有长远考虑的“智慧”的预算计划, 以及对遵守规则的独立监督监管方法。

两种构思(2006-2007年)

就财政可持续性所需的规则特征,以及对其遵守的制度保障而言,专家们在两个 方面寻找了解决方案。由匈牙利国家审计署制定的《公共财政现代化的论文》认 为,如果达到实质性变化,就必须对整体公款管理进行监管,使其透明和可预料 的。这个审计机构的工作经验表明,从国家财政结构看,低效率使用公款或由政 治意图驱动的超支无法在事后和基本上通过审计办法来处理。然而,在政治分歧 和背负内部辩论的联合政府的条件下,关于重新全面控制的必要性和有用性的同 意观点不够落实。

匈牙利中央银行提起的另一项专业倡议将预算紧张的最主要原因,即防止超 支置于其构思的中心,并且表示,国际实践中已成功应用的以规则为基础的预算 的要素能使其有助于解决匈牙利问题。

在2007年和2008年,就规则体系的主要内容,主要是其制度方面的解决方 案,展开了越来越多地倾向于具体解决方案的专业辩论。根据财政部的提议(仿 照美国国会预算局)将要成立匈牙利国会预算局。关于该构思展开了旷日持久的 谈判。批评者认为,无法对政府和立法者不可分割的政治决策权威和责任,和如 何与专业控制协调这一根本问题给出正确的答案。其他批评者认为,遵守规则的 关键条件是在“临界质量”中,实现税收制度和大型分配制度的改革措施。此 外,还认为,对简单性,透明度、可行性以及效率方面这些概念都有问题。在财 政部的提案从议程中被删除之后,与适用减少赤字框架和防止超支的框架规则有 关的想法已经成为排他性的问题了。

到2008年底,在面临的国家破产和国际货币基金组织以及欧盟贷款压力的影 响下产生的《关于负责人的财政管理法律》。由于其观念、干预机制(支出限 额),也被称为“上限法”。其中限制了下一年的预算支出总额(计划到2009 年的金额必须与2008年预计的一致,而计划总额的实际价值只能以可能增长的 GDP实际价值的一半规模增长)。此外,为预算可计划的平衡以及可预测的国债 水平制定了复杂的规则。17

预算理事会及其组织与之相关也有两个不同的设想。虽然一致同意理事会主 任应该是可以代表总统的专业权威,但关于其成员应该推举谁就有争论。根据一 个看法,成员应该是审计署和央行,两个独立于政府的金融机构的当前领导。根 据这个看法,小型秘书处主要担任总结、组织功能,因为理事会决定的专业支持 是(预算计划的基础从微观和宏观角度也来研究和分析的,有独立研究分析基础 的)审计署和中央银行以更高角度和水平,庞大的宏观经济分析能力来确保。18

另一种解决方案大不相同。理事会的成员除了可以代表总统的专业权威人士 之外,还有审计署和央行领导提名的专家。秘书处有独立财政预算资源,较大的 组织和决定性的宏观经济分析能力。

最后,列入“上限法”的是后者方案,该法律施行到2010年底。随后,从 2011年开始,回复了到第一个方案,并且在2011年的预算法中规定了过渡条 件。19

在2010年大选后成立的(有三分之二席位支持的)政府,愿意审查整个法律 体系,并且在其范围内研究公款事务并且纳入新的框架。该解决方案为基于规则 的预算系统的监管开辟了新的篇章。

匈牙利《基本法》和经济稳定法就基于规则的预算之规定

匈牙利2011年4月18日通过的《基本法》就公款事务有独立的章节。该章节规定, 国会就预算的权利,并且规定必须以透明和可核查的方式管理公款,同时应当考 虑到合法性、效能要求,并且不仅要限制国家财政,特别是地方政府的债务。

《基本法》通过制定国债规则还规定了国债每年可计划的规模。据此,国会 不得通过可能导致外债超过GDP—半的中央预算法案。直到外债超过该规模位 置,国会只能通过降低外债占GDP比重的中央预算法案。20 “稳定法”在其所谓 的债务公式中具体包括了国债规则。这项法律不仅规定了预算的规划和通过规 则,而且还规定了其施行。它指明,只要外债超过GDP的一半为止(除了某些例 外情况之外)在施行中央预算的过程中,如果会导致外债超过前一年的国内生产 总值的比值,不得借外债也不得承担金融负担。

《基本法》还将负责遵行预算稳定规则的预算理事会(简称理事会,匈文简 称为KT)确定为宪法规定的运作条件。该理事会是支持国会立法工作的机构, 从属于《基本法》和各项法律执行其功能。其中一方面协助起草中央预算法案、 作为支持机构研究国会的立法活动,对中央预算的依据提出意见而且为了遵守 外债规则而事先同意(或不同意)通过关于中央预算的法案。理事会作为独立财政 机构,以该功能在可起草财政法案的过程中获得了公法功能,即所谓的否决权”, 当然也承担了相应的责任。

这种赋予强有力的公法权利的解决方案超出了大多数欧盟国家的方法,因为 在这些国家,这种机构只有提醒注意、咨询功能以及或多或少的提出意见的权 利,而且该功能当与当地审计署或议会联系起来时,这种功能可以得到加强。这些机构,理事会的直接干预能力很小。它们主要做没有公法责任的,独立宏观分 析、预测(预计)工作的职能。该工作的效用取决于有关机构的权威以及有关 国家的当前的政府和议会的注意力。因此,这种金融机构通常专注于制定多年 预测。匈牙利与其不同,这种长期预测应用于理事会专家对当年预算的评估中(Kovács,2014; 2016)。

在《基本法》确立的框架内《稳定法》对理事会的功能进行了细分(图7、)。 《稳定法》详细规定预算理事会强制功能的执行秩序以及政府相关的任务,特别侧 重于通过中央预算法(及其修正案)的过程。如果预算理事会在对预算草案表达不 同意见,政府必须对其进行重新辩论并咨询理事会的意见。对于理事会应该事先同 意预算法案和国债规则的合规性,是一个更加严厉的程序规则:如果预算理事会以 其否决权拒绝事先同意,最后表决应该推迟,而且程序应该继续,直到理事会表示 同意为止。理事会密切关联与上述任务的关键功能是就中央预算法的实施和国债的 预期走势每隔半年而发表意见。财政理事会从长远的宏观经济流程角度也关注(监 控)预算的起草工作和实施。在这方面,除了审计署和匈牙利央行的分析能力外, 还依赖于多家研究机构、外部专家、专业论坛和咨询机构的工作。

《稳定法》对于预算理事会的其它非强制性功能规定,它可以就与预算法有 关的法律修正案以及与预算规划、实施、公款使用和国家财政状况有关的任何问 题发表意见。从更广泛的意义来讲,这包括回答社会,行业和媒体感兴趣的问 题、要求经济学专家提出意见、满足国际组织对信息的要求、与其他国家的独立 财政责任机构合作、尤其是通过公开手段促进国家财政的稳定。(理事会的决 议、年度任务计划等其它文件、参考研究报告可在预算理事会网站上21查阅)。

在议会通过《基本法》和《稳定法》后,预算理事会的活动

财政理事会以其功能,尤其是通过其服务于预算纪律的强大的权力(也可以说, 以其保障功能)也为财政平衡政策做出了贡献。因此对匈牙利的过度赤字程序(EDP)于2013年终止,而且国家财政管理中的标准也得到实现,因此大型国际 信用评级机构在2016年一致地将匈牙利鉴定为建议投资级国家。22

根据《基本法》第44条第(3)款,预算理事会的主要目标可以解释为确保降低 与国债有关的规定得到实现。预算理事会在其工作中就其功能的意识一贯一致。 据此,其活动的重点是每年分析《基本法》和《稳定法》中关于实现和维持国家 财政平衡的要求(期望),以及在起草和实施预算法过程中监控这些要求,期望 的遵守情况。

国债占GDP的百分比逐年的下降也反映该理事会的工作。(图8、)自2011年 以来,国债占GDP的百分比年底水平不断下降,而且到2018年(以9个百分点) 降低至71%以下。根据财政和宏观经济走势情况,2019年外债比率有望降至70% 以下。

预算理事会活动的影响也反映在改善政府规划工作的稳健性上。在本报告所 研究期间的后半期,预算法的修正越来越少:主要是由于收入活动的改善产生预 算余额,因而出于发展和工资政策考虑需要对其进行修正。当然,加强预算的稳 定性以及使宏观经济增长成为可持续的,也是这方面的一个重要因素。

在过去四年中,预算法(不同于之前的,秋冬立法阶段的惯例)在6月、7月 份通过的方法,有利于预算规划和实施过程。这不仅对国家预算,又对更广泛的 国民经济都有着积极影响,因为公司可以花更多的时间为下一年做准备。

理事会不仅年复一年地关注收入、支出、赤字和国债的精确计划,而且还关 注国家财政收入和支出管理方面的效率要求得到满足。与此同时,反复强调,在 经济竞争力方面的转变是必然的。

为期七年的工作的进一步技术和内容特征

预算理事会在2012年和2018年期间(在以重点在于实现国债规则审查年度预算 的平衡、信誉、可靠性)共制定了65项决议。其中57项决议是关于中央预算法草 案(和预算修改案)的意见、关于中央预算法执行情况的每半年评价和最终表决 有关的预先批准的。另外8项决议是关于理事会运作有关的,关于上一年度工作 的报告以及接受下一年工作计划的。根据决议逐渐减少以及其内容可以跟踪匈牙 利国家财政稳定化的过程。这表明,随着时间的推移,对预算进行修正或修正的 必要性越来越少。2016年和2017年计划和实施的预算执行数据之间的差异也并 不是因为内部或设计错误,而是因为欧盟融资周期的变更而产生的。23

审计署和匈牙利央行根据法律授权,以众多自己准备的研究和分析报告 (声明)不断地支持理事会做出有基础的决议。此外,这些年来向43个科学和 研究机构以及市场分析研究订购和应用的各种各样主题的报告也发挥了重要作用 (Domokos, 2015)。在本论文研究的时期内的一些年份,预算理事会具有公法 效力的决议直接在政府和议会层面行使之外,还通过与匈牙利经济学会联合组织 的会议上由理事会主任、成员、其代表以及以各种研究报告支持预算理事会工作质量的机构领导和专家发表的讲话,间接地也影响了国家的财政。

过度财政赤字程序被终止后,理事会主席与匈牙利中央统计局主任和专家就EDP报告的方法和程序问题及其当前变化开展了一系列磋商。在此框架内,审查 了国家账户的类型、其内容问题、作用、欧洲议会和欧盟理事会第549/2013 EU 号条例(2013年5月21日)的要求以及当前欧盟统计局修正对计算国内生产总值 和国民总收入的影响。预算理事会成员以及其专家代表都参加了磋商。预算理事 会主席为国际金融机构也提供了讨论和交流机会。例如向国际货币基金组织和经 合组织定期派考察团成员就预算情况和可持续性问题提供相关信息。此外,他多 次接见了欧盟委员会代表和国际信用评级机构(穆迪、惠誉评级、日本信用评级 机构有限公司等)的专家考察团。

除了介绍工作的一般特征外,还值得一提的是预算理事会作出的一些具体的 决定性决议:

  • 2012年,财政理事会要求制定另类宏观经济发展路线图,和2013年中央 预算法案中显著地提高所谓的国家保障基金24,因为经对法案进行研究认为,规 划中央预算所适用的宏观预测依据不够充分。因此政府提出了一项新的议案,修 改了宏观经济背景、赤字目标、以及进一步改善平衡的收入和支出(包括税收制 度)在内的措施。
  • 2013年,预算理事会在对2014年预算法案的意见中确定了收入和支出方面 的风险。因此表示,在国家财政各个层面上都需要进行严格的财务管理以确保满 足平衡要求。还指出,即使频繁更改法律有正当理由,但会降低可预测性。
  • 2014年,预算理事会就2015年中央预算法案提请注意,需要专注于“抵 御”危及实施宏观经济发展道路的外部条件和更强大的储备。
  • 预算理事会在2013年致总理的信里要求对上述债务公式进行审查,因为其 方法在2016年过渡严峻,因此会导致可能危及国家财政平衡和经济增长的预算措 施。预算理事会后来还多次提出了这种建议。2015年,与2016年与预算法草案 有关再次表明,债务公式规则是不可执行的。国会最终通过了自2016年生效的支 持增长的新债务规则。
  • 在2016年,就由于采取了平衡预算的措施,理事会对2017年预算法案给予 了积极评价(业务和累积预算的分离以及仅在后者的情况下才显示赤字)。这时 候首次提请政府注意,所谓的结构性赤字标准还没有满足。25
  • 在2017年,和2018年分别对2018年和2019年预算草案提出意见时,将审 查重点放在结构性赤字的走势上,并且指出它超过中期目标。同时对该差额逐年 减少给予了积极的评价。
  • 此外,对这两年的预算法草案强调,国债与GDP比重计划的降低不仅满足 国内要求,而且还达到了欧盟标准26
  • 经过多年的努力,在2018年能够确定,在2019年,外债中的外汇份额水平 已降低至最佳水平,这大大有助于缓解该国的外部敞口风险。

匈牙利财政稳定是增长能力和有效运行的基础

无论是匈牙利还是周边国家,财政的总体平衡改善将刺激经济的增长。我国基于 规则的预算的成功不仅表现于财政赤字的下降,又表现于自2012年以来一直稳 定和正确的基础财政收支平衡,而前几年,只有偶尔才可以取得这么积极的成果(图9、)。由于税收征管的有效性得到显著改善,对支出的充分控制以及随后 改善的赤字指标,2010年后的国债率每年都下降。随着平衡的改善,预算可以以 较低的成本融资。更便宜的融资将为经济发展确保资源,所以构成增长的一个因 素。这为增长社会福利(医疗卫生、教育、福利等)支出打造基础。

从国民经济敞口以及从国家财政方面来看,在国债总额当中的外汇债务比例 的大幅下降尤其是有利的。(图10、)在这方面,至少同样重要的是,到2018年 底,国内债务超过了外债比例。

在匈牙利,自2013年以来一直有着决定财政稳定性的经济增长。应该强调的 是,2014年和2015年是自90年代初以来的头两年,匈牙利经济能够增长,但是国 债和经济外债都没有增长。经济景气加强,区域经济增长超过欧元区平均水平是 有利的(图11、)。关于这一图应该指出的是,2018年匈牙利经济的扩大远远超 出了欧洲委员会最后(2018年秋季)的预测,达到了为4.9-5%(EC,2018)。

总结

2011年更新的“匈牙利模式”的特征是,为了防止以前的财政无纪律行为,预算 理事会对通过预算(及其修正案)从公法角度授权(否决权)。此外,其特点还 在于,由于预算所附的公法授权,理事会主要处理特定年份和次年的稳定性风险 问题,中期预测内容为此利用,并且不将其作为理事会决策。

可以说,匈牙利制度之所以能够成功,是因为有严格的规则、简单、透明、 有强烈削弱国债的基本原则、对保障遵行的权力、与符合于欧洲实践的解决方 案、超倾向的缓解效应、提高认识,建立信任的力量以及持久性。因此它有助于 国家的稳定、可持续发展、改善经济竞争力,私营和公共部门的有效运作,以及 最终有助于国家公民的崛起和福祉。

随着基于规则的预算要素的应用和预算理事会的活动(通过《基本法》和 《稳定法》加强对其的标准,得益于使其更加透明和一致),在2011年后国家 财政的平衡无论是在赤字还是在债务指标方面都有明显改善。预算稳定使公共财政能越来越多地(如今以2010年代的两倍)促进经济发展。但是,竞争力指标27 仍然落后于类似维谢格拉德国家的指标。与此同时,匈牙利财政仍存在那些与匈 牙利财政运行效率低,缺乏金融稳定相关的弱点,缺乏从经济运行中提取资源, 致使在2004年至2010年竞争力大幅度下降的决定性原因。

我国均衡局面的改善对于国家竞争力产生积极影响。28以保持稳定与增长之间 的平衡可以发展能支撑竞争力和经济增长的效率提高和创新因素、优化职业和成 人教育机制、高等教育、创新制度、经济协调机制以及减少市场参与者的官僚和 行政负担(György、Veress, 2016)。

有纪律的财政预算政策、国家财政供应系统的更高的效率必定会为我国国民 经济未来的成功继续做出贡献。通过为加强预算政策责任做出贡献,财政理事会 仍有许多工作(以行使其功能)要做。

备注

  • 1.笔者感谢在撰写该文章时所提供帮助的有财政理事会秘书处工作人员盖尔吉奇•廷德 (Gergics Tünde)和乔莫什•达尼尔(Csomós Dániel)和财政理事会主任顾问开凯凯什•拉斯洛(Kékesi László)和沃尔高•山多尔(Varga Sándor)。
  • 2.引入和应用以规则为基础的预算相关的产生了广泛的理论文献。欧盟委员会,以及最近 欧盟成员国独立财政机构的合作论坛也发表了这方面的文件。本论文是使用这些文献编 写的。
  • 3.《匈牙利基本法基本原理》N条第(1)款(“匈牙利实施稳定、透明和可持续发展的财政预 算管理原则。”)以及《国家》章节关于公款的第36条、第37条以及第44条
  • 4.匈牙利2011年关于经济稳定的第一百九十四条法律
  • 5.尽管波兰以规则为基础的财政预算的框架是以宪法保障的,但是负责遵行的部门过去和现 在都是政府,也就是说,负责执行预算的权力部门。
  • 6.在2008年之后,德国、爱尔兰、葡萄牙、芬兰、奥地利和意大利实施了更为严格的财政规 贝0,并且设立了监督遵行这些规则的机构。已有此类机构的国家(瑞典在2007年、丹麦和 英国在2010年)进一步完善了有关的制度。
  • 7.到2017年为止,捷克没有采用以规则为基础的财政框架的任何一个因素。其原因可能是前 捷克斯洛伐克出于政治原因没有得到外部资金,而政治制度变更时,虽然经济相当发达, 但生活和外债水平很低。波兰的情况有些类似:自危机前期以来,预算政策和程序规则已 成功应用,但认为没有理由设立独立于政府的财政机构。
  • 8.欧盟委员会在2015年十月份设立了欧盟独立财政机构,即欧盟财政理事会(European Fiscal Board)。其功能是发表意见和提供咨询,活动范围、职权和调查仅限于欧元区国 家。这家新机构独立于成员国和欧盟机构运行,但与他们合作。该机构的成员于2016年10 月由欧盟委员会任命,实际活动是在此后开始的。
  • 9.在经济和金融事务总署(ECFIN)背景下的独立于政府的财政机构(IFI)的合作论坛 为此提供了有组织的框架。在2015年作为自组织成立的专业咨询论坛与欧盟财政理事会(European Fiscal Board)也开始交流最佳实践。
  • 10.独立于政府的财政机构背景、公法地位等有关没有任何国际(欧盟)最佳实践。重要的是 对规则的制度化监管能力。在各个国家,这是依靠不同公法工具,通过不同组织背景的专 业支持,不同的信任和信誉(声望)价值、不同的公法和制度工具可以实现的。然而,差 异非常明显:尤其是匈牙利预算理事会强有力的公共权力,以及对通过预算案的否决权。 控制预算、防止超支以及为了限制投资支出而制定的规则(Benczes、Váradi,2011)只 能与国家的组织结构和财政系统一起解释(Török,2011)。在国际实践中有许多例子证 明,该类机构决策基础的分析是由商业部门或其他独立组织(如审计署、中央银行、专家 工作组等)提供的。在欧盟国家当中法国、芬兰、立陶宛、拉脱维亚和意大利依赖各自的 审计署,而斯洛伐克和奥地利选择其中央银行作为背景。然而,就后者而言,我们还必须 指出,在奥地利还有一个具有议会背景的其他机构负责监督基于规则的预算编制。
  • 11.维谢格拉德四国集团是捷克、波兰、匈牙利和斯洛伐克合作组成的。该国家集团是根据 1335年在匈牙利维谢格拉德订立的合作协议命名的。2017年,这个集团实现了欧盟国内生 产总值的5.6%。
  • 12.例如,可以由IFI来准备预算方案所依据的宏观经济预测报告、就预算法案、具体预算参数 (国债占GDP比率、赤字上限等)提出意见。
  • 13. “匈牙利国内政治周期的振幅似乎比欧盟旧成员国常见的要强得多。这可能部分是转 型造成的较大紧张局势,部分是较小民主传统造成的。[…]在匈牙利经济和私有化政 策中,必须明确区分所宣布的选举以及后来的政府方案和法律中表述的原则和实践” (Karsai,2006:510)。
  • 14.图3、显示的是权责发生制(ESA 2010)下的赤字情况。我们深知,直接影响国家外债率的 并不是这个,而是现金流量不足。关键是,在较长的时间内效应趋平。
  • 15.扣减国家财政内部汇款而计算的总额。
  • 16.当然,这种问题要广泛得多,但是这个问题,尤其是生产效率因素,远远超出本文的范围。
  • 17. 2008年关于国家节约管理和预算责任的第七十五条法律
  • 18.为了确保运行的技术条件,小型秘书处可以安排到审计署和央行的组织范围内,但是也可 以让议会组织提供运行的技术背景。在国际实践中每个解决方案都有例子。
  • 19.机构建设和任务变化的更详细解释见于Kovács, 2016年发表的论文中。
  • 20.匈牙利《基本法》第36条第(4)款和第(5)款“匈牙利经济稳定法”确定国债规则(债务公 式)。根据2015年生效的原表述,也就是说,适用于2016年预算的表述,预算法案中规 划的国债数额在下一年年底只能以通货膨胀和实际GDP增长速度一半的差额增加计算。然 而,这是不可执行的,因此对其进行了修改(经济增长和通货膨胀的逆转变动可能会抑制 经济增长)。由于2015年的变化,只有当通胀目标超过3%并且计划的经济增长率超过3% 时,该规则才会继续有效。在其他情况下,都应当达到债务比率(以预算法规定的汇率及 结算的总负债与GDP比重)的至少0.1个百分点的降低。与此同时,根据“国家财政法”的 规定,为了达到中期预算赤字目标,债务比率的下降幅度可能比这个更大。只有在特殊法 律制度的时候,在缓解特殊情况造成的后果所需要的程度上,或者国民经济持久和大幅度 下滑的时候,在回复平衡所需要的程度上可以偏离上述规定。
  • 21. https://www.parlament.hu/web/koltsegvetesi-tanacs
  • 22.正好在交稿之前(2019年2月15日)标准普尔评级服务公司将匈牙利从“BBB/A-3”升级 到“BBB/A-2”,而惠誉评级(在2019年2月22日)从“BBB - ”升级到BBB水平。
  • 23.在2016年确定国民经济宏观发展的经济增长率为2.3%,达到了潜在产出水平。而在2017 年,现金流量不足明显好于计划目标。
  • 24.除了所确定的强制性储备外,中央预算法还规定建立其它储备。确保维持预算平衡的国家 保障基金也属于该范围内。
  • 25.结构性赤字是指,国家财政赤字中不含经济周期性和个别项目的余额。其规模不得高于 《稳定法》第3/A条第(2)款a)点中作为中期预算目标规定的1.5%。
  • 26.根据欧盟所谓的“二十分之一规则”,国债与GDP的比重不得超过60%。超过的话,应当 与前三年的基准相比,将差异每年以平均二十分之一降低。
  • 27. “劳动生产率和竞争力之间存在相当强的相互关系。当我们说,匈牙利显著落后的一个 重要因素是33个经合组织国家的排名中只有五个国家仅落后于匈牙利,而且匈牙利的指 标不到美国的一半,而且是经合组织平均水平约为60%时,就不太可能出错了。这种 实际产出不可避免地普遍的落后。特别令人遗憾的是,生产力的增长率也呈下降趋势”(Chikán,2014 )。
  • 28.继续将竞争力与公民的物质和精神崛起联系起来的想法,我可以同意乔特•毛格多尔瑙 (Csath Magdolna)教授的定义:“如果国家的能力得到充分利用并且长期稳定地加强,经济就具有竞争力,而公司产生高附加值,因此,人们的生活水平和生活质量才会不断改 善”(Csath,2016:5-6)。
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