匈牙利经济政策和国有资产

公民评论(中文特刊),第 15卷,2019, 93-108页, DOI: 10.24307/psz.2019.0806

大学教师伦特奈尔•乔巴博士教授(Prof. Dr. Lentner Csaba)匈牙 利行政大学公共财政研究所(该 Email 地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。)

从亚洲西迁到欧洲的马扎尔部落与欧洲其他民族相比,或者与在那个年代已有发 达行政管理、工业和贸易体系的早期中国帝国相比,1建国和形成相应的独立经 济管理的时间,都要晚了数百年甚至数千年。匈牙利人定居于喀尔巴阡盆地,大 约在公元9-10世纪建国。随后经历了经济繁荣和在欧洲政治空间中的作用增长, 但是从16世纪中叶开始,国家丧失政治独立,2导致经济管理制度瓦解,从而影 响了经济发展。从19世纪初开始,匈牙利的政治独立愿望加强了,因此两个世 纪以来,在匈牙利社会舆论和政治生活中存在着对实现独立经济政策的愿望。然 而,这两个紧张忙碌的,充满战争、革命、不断赶上企图和整顿的两个“马扎 尔”世纪与中国有许多相似之处,甚至还创造了个别这个远东国家的政府也可以 接受的实践先例。因此,本论文揭示19世纪后期匈牙利的资本主义建设和二战后 匈牙利计划经济体制条件下出现的,绝大多数失败的,但中国至今为止成功应用 的市场化社会主义的因素。在论文的最后,简要地提到2010年后的匈牙利经济政 策。这个政策与中国那样,也是在国家主导的条件下实现的,而且其中一些因素 还回归到19世纪初资本主义的一些制度和方法要素,也就是说,恢复了国家的积 极经济组织和监控角色。

《经济文献杂志》(JEL)编码:B5、D00、E00、F15、G01、H6、N00、P2
关键词:经济管理、公司管理、奥匈帝国、匈牙利、社会主义计划经济、市场社 会主义、新自由主义市场经济转型、积极国家模式、中国、欧盟、“一带一路” 倡议


序言

在方向和应对挑战方面,无论是过去还是现在的匈牙利经济政策,与中国都有许 多相似点。中国无疑是世界最古老的文明,早在古代已形成了独立自主的,被认 为是高度发达的文化。欧洲很久后才出现的许多发明,如造纸和印刷技术、指南 针、火药、齿轮、瓷器和丝绸等,古代中国早就使用了。自公元前221年成立以 来,统一的中国帝国在各种朝代的统治下,与其他文明相隔离,独自发展直到19 世纪。这时候,大英帝国使其成为半殖民地。直到20世纪中叶,受制于亚洲多个 中大型国家,随后在1949年,中华人民共和国成立。中国此后不断发展,成为了 世界第三军事势力,世界第二最具发展经济潜力经济体以及人口最多的国家。中 国和匈牙利历史上的相似之处在于,从19世纪开始,两国都是准半殖民地,处于 依赖他国的状态,因此二者的经济自主权受限,但也要通过经济发展、不断的改 革、有时通过革命和自由斗争来改变局势。换句话说,两个国家都争取实现西方 意义上的“资本化”。在第二次世界大战后,都实行了苏联式的计划经济,随后 又转向了其特殊的经济种类。如今,匈牙利摆脱了政权更迭后新自由主义市场经 济转型的二十年失败后果,改用了一种积极的,由国家主导的经济政策,因此匈 牙利自2010年以来能加强同中国经济的合作。注意到这些重要事实,本论文中值 得一提的是匈牙利19世纪资本主义建设、市场社会主义以及21世纪经济政策,3 并且特别提到可视为生产的基本集合体的企业运营逻辑和为企业管理提供框架的 中央经济政策。

奥地利帝国-匈牙利王国时代国家财产和企业政策的一些观念史特性

在匈牙利,从欧洲式封建制度4到君主立宪制以及从封建生产方式到市场经济 的“过渡”是以1848年4月份通过的法律5开始的,并在随后的1867年奥匈折衷 方案6后加快,从而开始了主要以工业企业为基础的资本主义生产模式。国家采 购、良好的经济环境以及相应的保证性法规背景支持匈牙利王国境内设立的企业 起步和持续运营。在国家干预方面,最重要的案例是国家对铁路建设的支持。此 外,进一步的行业支持政策,补贴和国家采购也发挥了重要作用。为奥匈帝国整 个领土形成了一个统一的外部海关边境,7为奥匈二元君主国(包括匈牙利食品 业)企业保障了内部市场保护。国家为了促进外国直接投资也发挥了中介作用。 具体而言,国家在冶铁业、机械制造业、丝绸产业、金属采矿、盐矿以及烟草等 产业都拥有了企业。在1900年,其员工总量超过了50,000人,占工业总劳动力的 18%。8生铁和钢铁生产是最重要的,因其产品主要用于铁路建设和农业机械制 造。匈牙利国家从奥地利国库局接管了 10家炼铁厂和18家钢铁精炼厂。9国家拥 有了私立公司,尤其是面临破产或需要挽救的企业的股份(如Testory金属和灯 具厂)。管理国有资产的任务由财政部负责并且通过国有资产局执行该职能。

第二次世界大战后秉持马克思主义的史学纪录中强烈批评了二元君主制本 身,以及其中的“国库工厂”这一企业形式。利奥波德•洛约什(Leopold Lajos)称,匈牙利王国领域形成的资本主义生产模式是虚假的资本主义或假装 的资本主义(Leopold, 1917:97, 131 )。纳吉•恩德赖(Nagy Endre)基于马克 思的思想认为,社会性质有悖于私人资本形式(Nagy, 1977)。资本在这里的定 义,是基于生产的社会方式的,需要生产工具和劳动力在社会上集中的资本,与 私有资本不同,直接成为社会资本,而且企业不像私立企业,而作为社会企业运 行。因此,在资本主义生产方式中,国有公司与公司一方面是消除私立企业的方 式,另一方面是作为股份公司运行,但是它们的基础不同:后者以私人资本形式 为基础,而“国库工厂”的变异实际上是解体的封建生产形式。马克思主义作者 并没有在两种企业发展中的国库和社会性质之间划清界线,他们认为国库和社会 性质元素将矛盾并同存(Marx, 1967:415; Nagy, 1977)。此外,(匈牙利马克 思主义史学家的主要代表之一)纳吉•恩德赖认为,根据恩格斯的封建国有化 论,国家工厂是拯救农业-封建社会阶级权力的手段。

与马克思主义史学相反,可以确定,政治巩固对匈牙利的发展产生了有利的 影响。在农奴解放10后的形势是对政治和经济精英的经济迫使力量,不可避免资 本主义发展条件的创建。11 “官方经济政策的原则始终是自由主义。然而,国民 经济的状况和发展困难必然要求国家的更直接地进行干预。连自由经济政策的支 持者也承认了这一点”(Katus, 2009:151 )。考图什•拉斯洛(Katus László) 还写道:“国家紧接着折衷方案产生后,在现代化的基础设施建设领域发挥了 直接的作用。以国家利息担保支持了私营铁路公司,而给航运公司赋予了年度津 贴” (Katus,2009:152)。为了建设铁路和渠道,发行了政府债券(1867年第 13号法律)。1881年的第44号关于赋予国内工业的法律给“安装有最新技术装 备的”生产“迄今为止在匈牙利尚未制造产品的”工厂以及生产法律中列出的工 业产品的先有或新建工厂提供中央优惠政策。我国以于1872年通过的一项法律最 终废除了行会,因此为建立现代中产阶级公司开辟了道路。根据法律,在1875年 之后,像德国那样,我们也可以成立无限公司、有限合伙公司和股份公司。12

国家的这些措施在匈牙利资本主义发展的启动中发挥了决定性作用,但由于 延迟和资本的缺乏,这只能以国家主导型资本主义形式发生。在这个制度中,国 家本身创建了公司而且为私营公司提供国家补贴并下了和订单在这方面,在两次 世界大战之间没有发生重大转变,甚至国家发挥的作用也继续加强(特别是以政 府给私营企业下订单),其中尤其是因“杰尔军备13计划”的作用。此外,为了 能彻底认识经济史路径,有必要简要提到,在第一次世界大战期间,匈牙利王国 加入同盟国阵营作战并失败。在1920年和平条约后,匈牙利王国失去了领土、人 口和其他经济资源的三分之二。将其交给了在协约国方面作战的邻国和刚形成国 家的那些民族,甚至奥匈帝国的“奥地利部分”也得到了原匈牙利领土。这种不 公正,至今仍然生效的和平条约导致了两次世界大战之间的政治精英,甚至所有 社会阶层要采取报复行动,经济体制也要为该目标提供支持。14第二次世界大战

中,匈牙利又失败了,两次世界大战之间的经济巩固结果丧失了,国家成为了一 片废墟,而从1945年春天起,不断受到苏联共产主义和其持续驻扎15的占领军队 的影响,直到政权更迭为止。

计划经济体制的资产政策一软预算约束综合症的影响

在1945年至1949年间,匈牙利整个私营部门(包括公司、矿山、银行等)被 国有化。这样产生的公共所有制在计划法律的指导甚至要求的基础上服务于计 划经济的目标。根据莎尔克齐•陶玛什(Sárközy Tamás)的说明,在1959年 的《民法典》编纂的所有权制度中,主要财产是国家的,“整个人民的”财 产,而次要的社会财产是苏联集体农庄类(农业)合作社的“集体财产”。(Sárközy,1991:11-12)此外,国家财产在内部是统一的和不可分割的,而在所 谓的机构类型中,作为子资产形成的国有企业在“从上向下”任命的总裁的领 导下只不过是“实际地”管理所提供的国有资产。在这种结构中,生产工具的私 有制极为有限,企业类的“资本主义”私有财产是被禁止的,而且由于生活水平 低,所以能构成所谓个人财产的消费品相当少。这是除社会(国家和合作社)财 产外,被认为是社会主义类财产形式。

根据计划经济体制,国民经济计划在公司层面上细分预期的绩效以及经营所 需要的相应的劳动力、原材料、银行贷款,国家津贴等。社会主义企业的运行特 别是在社会主义建设的前几十年,受到了整个产业政策特征的唯意志论精神的影 响。当时,无论是公司还是员工层面上,都很少关注主动精神和经济利益。然 而,在1955-1956年16 “出现的”新经济政策方法,尤其是1967年推进并在1968 年1月1日启动的新经济机制对国有企业的经营带来了进步的变化。新的方向, 即“计划市场监管”一方面缓解了计划法律的约束,更有效地执行了价格和成本 条件,甚至更加关注了企业和员工的资金激励。匈牙利开始了一种实验:其中更 有效地加入了市场要素,特别是在公司运营方面。然而,由于对于恢复原有制度 的追求,特别是来自于苏联共产党和匈牙利逆行势力的“反弹”,社会主义市场 经济未能在这几十年里完全扩展其影响力。由于计划经济和国有制依旧占主导地 位,所以真正的市场条件几乎不能形成,但这种特殊的,而且部分地维持到政治 制度更迭时期的匈牙利企业管理模式还是不同于所有经济互助委员会国家的情 况。在国有企业内,可以组建“自行结算单位”、“经济合伙企业”、可以租用 国有企业的一些单位,主要是在酒店业和服务业领域。所有这些都导致了对企业 集体资产的更有效地经营,员工兼租户更高的收入利益和收入增长。尽管匈牙利 社会主义市场经济成为了一种典范,在最初的几年获得成功后,遇到了停滞和阻 碍,但还是能改善国有资产管理的效率和国民经济表现。匈牙利国有企业对成本 成为了更加敏感,对市场上有效需求的反应更好,尽管有许多反对的家长式制度 因素遏制发展,例如布加勒斯特的定价原则、17政党领导的经济管理、但最主要 的是强制维持为社会主义提供经济基础的设计体系。

对计划经济以及由其控制的市场的首次严重打击是由于上个世纪70年代初 期,碳水化合物(主要是石油)价格的上涨造成的。注意到能源价格上涨比全球 市场较慢,但却在上升,而这样产生的额外成本无法在市场上实现,所以高能耗 匈牙利工业公司的经营管理造成的亏损不可逆转。因此,亏损经营成为了系统性 的问题。用于填补损失和确保社会主义国家急需的家长制而筹集外国贷款成为了 系统性特征,而其汇率损失和还本付息负担加重导致这个制度在上个世纪80年 代后期崩溃。最终,当然是国有企业难以运行以及其应对手段,S卩(由科尔奈• 亚诺什定义的)软预算约束综合征的持续使用成为了这个制度的特征。从其效应 角度看,科尔奈认为,软预算约束综合征是一种不健康的现象,因为使企业容易 一掷千金,也就是说,公司不用担心严重财务问题会发生,因为有救助者,可以 随意挥霍浪费和产生亏损,而不出问题。从另一个角度看,软预算约束综合征降 低决策者对价格和成本的敏感度,因为确信会获得救助的公司不太会注意成本管 理。其三,继续引用科尔奈•亚诺什:软预算约束综合征影响需救援或支持组织 的领导人的视线、注意力和活动安排。换句话说,较少关注改善组织的最初目 的,同时更多的关注建立与潜在救援者的关系,而这些影响无论是各自影响,还 是综合影响都导致组织运作的效率的损害。此外,科尔奈•亚诺什还指出:软预 算约束综合征对社会道德发挥着破坏性作用,因为不偿债的人被获救,所以其他 企业也不会太努力履行其义务,改善合理节约经营条件(Kornai,2014:15-17) 。科尔奈对软预算约束综合征的研究主要在企业层面,而本论文揭示的是其宏观 经济方面的症状。

除了科尔奈•亚诺什提到的,适用于计划经济体制企业的软预算约束综合征 (也就是说,定期的救助)让人变得“太舒服”之外,18还值得指出的是国家经济治理的责任。因为由于国家的经济政策,出现可能导致众多公司破产的情况, 因此公司经营亏损的行为主要是后果,是国家行政不当在微观层面上造成的“烙 印”。如果它变得普遍,也会导致宏观经济无法继续运转。这种情况实际上在上 个世纪80年代末就出现了:计划经济崩溃,其中数百家国有企业面临破产。因 此,对整个企业部门延申软预算约束综合征的社会主义计划经济的治理,从本质 上讲是尽量减少自己对公司的责任,因而大部分公司是因为“非最优的”,“非 周到”的国家经济治理原因破产了。市场经济转型的经济条件也受到软预算约束 综合征的负担。由于已私有化的公司、银行以及不负责任的银行外币贷款和宽松 的国家监管,大量的地方政府和家庭陷入破产的境地。于此期间得到加强的国家 预算机制救助它们。也就是说,公司部门和国家预算子系统(如居民点自治政府 19)元素的救助与它们以前的管理不善没有关系,而是与管理、控制和监督它们 的中央部门不周到的管理-监管-控制工作有关的。当然,超支的,成本管理不够 的公司和地方政府也有责任,但是这些公司和机构位于国民经济体系以内,它们 处于从属地位,遵行规则。如果国家对它们的控制不够谨慎、对它们适用的监管 体系妨碍最优经营、国家监管方法和授予监督机关的权力不足,因此陷入破产境 地而需要救助的情况,不仅仅是需要救助的机构本身的过错造成的。在救助之 后,被救公司的破产情况得到在最佳情况下的解决时,国家的管理和监督以及公 司管理层就要负责延续业务和确保会计原则的遵守、创造可持续经营的条件,并 且以此继续运营(Lentner,2013; Zéman、Lentner, 2018)。

计划经济体制中的公司以及在它们周围组织形成的各种初始企业(自行结算 单位、经济合伙企业、出租的公司单位)即使需要救助的公司的数量不断增加, 但要发展的话,还是能为社会主义计划经济无严重危机的解体而形成很好的基 础。特别是因为关注内部元素发展的新经济机制本来能以“外溢” (spillover) 方式导致一种新社会主义市场经济形式。在这种社会主义市场经济中,国有公司 也可以按其原形式或分解为几个明确隔离的单位交给员工拥有。但是并没有这样 做:资源枯竭的国家预算、无创新能力的公司领导层、员工数十年来“发展的” 无积极性、经济利益追求的压制以及最重要的是,资本的缺乏逐渐将政权更迭的 经济方向迁移到外国运营资本以及从国外进驻匈牙利的外资企业。

市场经济转型中的资产政策和企业关系
(从上个世纪80年代末到2010年)20

沃斯卡•爱娃(Voszka Éva)的研究表明,早在上个世纪80年代对西欧的分析 出,在所有权和管理权相互分离的大型私营公司里,监督和激励方面存在着类似 于公共财产的困难,也就是说,将要私有化的公司的增长效率也可能会低于预 期。换句话说,沃斯卡•爱娃认为,政治与经济的交织不仅是国有企业的特征, 私营企业也可以影响中央决策,而且国家的采购和补贴也产生密切的依赖关系(Voszka,2018:141 )。30-40年后的现在,她这种看法也可以不断地证实,特别是 私营公司为了赢得一些公共采购项目而最近发生的贿赂丑闻,或“为了感谢”对党 派竞选的支持而发放的国家补助以及赢得的采购项目都暗示着非法行为的存在。也 就是说,源于体制和人类行为的通常特征,在计划经济框架内运作的公司经营的管 理,监督以及效率问题在市场经济转型中仍然普遍存在,但由于私有资产比公共资 产有着更强更直接的利益关系,所以以上这些负面效果的规模要小于在计划经济体 制中出现的程度。在此基础上,自上个世纪80年代末发起的国有资产私有化,特别 是为其提出的理论依据只能抱谨慎的态度来接受,也就是说,大多数国有资产最有 价值部分的私有化,并没有解决问题。然而,匈牙利(与后苏联地区国家)的私有 化基于“国家不是个好股东”的基本论点(Mihályi,2014:5)。21几十年的政治制 度转变中的各种失败证明这一定论的普遍正确性,而且继续作为国有企业运营的公 司也进行了许多解决效率问题的挣扎。

在向市场经济过渡的过程中,国家继续产生财政赤字和国债,而国家未能对 所有私营公司(跨国公司、国内公司、匈资企业等)创造统一的激励关系和条 件,甚至国家财政不断地面临了越来越严重的运转问题。就匈牙利而言,经济政 策管理不善、国有企业层面上缺乏的利益、管理层或员工层面上激励不足“变得 司空见惯”遏制了公司的效率。在此基础上,无论是国内还是外国私有资本购得 公司所有权(主要是由于数十年固定的条件)都没有对公司的效率做出显著的贡 献,并没有创造完全不同的条件。除了这种基本依赖性之外,后苏联地区发育不 完全的市场条件并没有促使竞争,也没有带来整体表现上升。“由于缺乏财产所 有权的法律框架和机制,如运作良好的银行、股票交易所、可兑换货币、以及在 一些市场元素文化缺乏的情况下,私有化并没有向西方顾问热情承诺的那样快速 解决国家结构性问题” (Clarke、Pitelis,1993:12)。外国资本和拥有丰富市场 专业知识的公司通过私有化或绿地投资创造的高创新、效率和利润的岛屿成为了 匈牙利市场经济的决定性现象。但是这些岛屿在国民经济中没有普及化,也就是 说,它们仍然是孤立的岛屿,对整个国民经济的影响有限。尽管在它们所在地区 和产业对小型,主要是匈资企业发挥了一定的促进发展的作用,但同时也固定了 匈牙利中小企业的依赖性。据保劳格•比安卡(Parragh Bianka),由于公共部 门直接的和间接地影响国家竞争力的发展,所以在管理中实现效率,节约标准和 目标至关重要(Parragh, 2015:376)。这一要求在匈牙利没有达成。

在这些情况的前提下,匈牙利的私有化以及国有公司或继续作为国有企业运 行的(其中包括由本地个人持有的)企业的情况只有细微的差别。特别是它们的 效率。在此值得一提的是,国家经济政策给国际公司只规定了低于它们纳税能力 的纳税义务。此外,连落户-投资资助也变得司空见惯,这样进一步提高了它们 的(主要相对于国内中小企业部门的)竞争地位。这样看来,匈牙利并没有形成 真正的(普遍的)市场经济。在形成的市场空间中,消除市场竞争的最明显的例 子是在公共事业公司的层面上出现的。从技术角度看,已落后的,主要是根据区 域组织的,因此消费者基础有保障的公共事业公司的私有化是在上个世纪90年代 中叶开始的。因此,它们的服务性质和不可脱离区域的特征给它们确保了垄断地 位。原则上,在私有化中为其支付的对应价值中,这些理应得到反应,但出售价 格低于价值。新股东可以预期他们的持续发展肯定有回报,再加上国家在私有化 合同中还保证它们获得8 %的资产回报率。当客户付费总额达不到事先规定的金 额时,国家作为连带担保人干预流程并保证收入达标。由于这种强有力的国家支 持,连外资公用事业公司的效率状况也无法采用传统的市场计算方法在纯粹的市 场情况基础上来判断。

市场经济转型对计划经济体制的基本依赖,在国有企业继承的职业道德和 “敲竹杠”的经营条件中尤为明显,但也影响了民营企业。这种流程科尔奈•亚 诺什叫做社会主义制度元素的渗透。社会主义遗留下的价值观影响支持在资本主 义制度中剩余短缺经济岛屿和软预算约束综合征的生存。据科尔奈意见,在国家 所有权占主导地位且向用户免费提供商品或服务的地方,必然会出现短缺经济。 公共卫生和教育服务市场更是如此。最终,在这些领域以资本主义为特征的过剩 经济并没有发展,短缺经济仍然存在(Komai,2012:XV-XVL,XIX.,XX-XXVHI.) 然而,与上述的论点相悖的情况是,(中东欧)大部分居民“目前还”付不起私 营医疗和教育服务部门的“市场化价格”。这样看来,传统的国立服务提供商的 运行可能还是有理由,而且为广大群众提供比私营企业更安全的供应保障。

与此同时,如果将公共企业的角色推向二线,将导致公用事业服务商方面的 重大的紧张局势。零售业消费者支付上个世纪90年代私有化的公用事业公司上 涨的服务费越来越困难,而且还出现了大量的欠款。诚然,服务提供商的服务质 量也显著提高了。在私有化期间,国家认为,私营公司经营供热、供水或供电公 司,比中央政府或地方政府区更有效。考虑到匈牙利国家持续困难的预算状况, 可以假定,一家新的,资本充足的外国公司用于技术开发的钱也多一些。有意思 的是,在匈牙利能源公用事业部门私有化中占优势的企业都时欧洲大陆(德国, 法国)的。但在这些国家,公用事业和能源部门中,国有股份占主导地位。同样 有趣的是,匈牙利公用事业公司的一大部分是由德国和法国地方政府拥有的和国 有公用事业公司收购的。这个事实“减低”了米海伊•彼得关于国家是差劲的股 东的主张的绝对性。匈牙利国家可能是个坏主人,或更可能是“不负责任的”, 但并不能说,世界各国都是如此。对在市场经济转型初期对大量的企业和共用事 业公司破产不间断应用的软预算约束,或向外国人出售并不是解决问题的真正办 法,而是应该采取一种确保公司可持续运营的,有效和最佳配合匈牙利情况的经 济政策,但是当时的国家领导层无法做到。

其他类公共服务,如中央政府和地方政府管理的分散以及将公共服务公司从共 有(公共管理的范围)交给私立公司的手中(根据公司经营的基本理念,更加重视 了盈利)等所有这些都实现了新公共管理(New Public Management),即新自 由主义国家经济理论,即DPM范式。22二十年来,匈牙利国家的经济治理一直贯彻 着这些指导原则,与1970年代以来有效的华盛顿共识原则、欧盟偏袒的哥本哈根 标准极为相似,并间接与马斯特里赫特标准存在关联。总的来说,它是与降低国家 角色以及降低控制和监督作用的经济哲学有关。通过出售其所拥有的(在地域供应 的基础上成立的)公用事业公司,匈牙利国有资产管理局和地方政府对这些公司的 内部管理只能施加最小的监管影响。最终,由于公司的自治和过分强调的“私有财 产神圣不可侵犯”原则,国家很难影响私有化后的消费者价格形成过程和成本的结 算,连对其的一点洞悉都没有。此外,在私有化合同中(由于这是卖方国家困境的 结果)不仅对销售价格,而且国家部门对将来运营的监督机会也没有多少。在私有 化合同中几乎没有这种条款的先例,也许是因为方面的意图本来就很少。

在具有新所有者的公用事业公司的管理中,由于盈利的重要性增加,消费者 付款方面的紧张局势变得越来越明显。在此基础上,公共财政中分权过程的逆转 成为了从2010年开始复议国家管理和行政的决定性因素之一。换句话说,国家 将国家财政(中央和地方)预算集中,其中最显著的例子是融资地方政府的债务 和接管一些职责。私营养老基金资产集中到国家协调中也是一项决定性集中化步 骤。除了集中化之外,对社会住房条件产生重大影响的公用事业公司的定价方 面,(通过购买实现的)国家所有权显得是显而易见的解决方案。因此,因其所 有权和加强的官方监控权利,国家有更多机会影响服务费。国家恢复所有权的公 用事业公司,以执行监管价格降低了服务费。因此在它们的运行中,利润的优 先地位由普遍公益的服务取代。23这样在国家运作方面,事先的,过时的,伴随DMP范式的新公共管理(New Public Management)实际上是由一种新韦伯主 义国家模式,体现在国家积极影响经济的CNPG哲理24取代。国家及其控制当局 的任务是对通过监督实现的有效性和公用事业公司运作进行不断监督。在此基础 上,提出综合意见的大部分任务属于国家审计署(Domokos等;2016)。25表明 之前的情况荒谬的是,2011年之前匈牙利国家审计署没有对地方政府拥有的公用 事业公司进行审计的权利。此外,审计署的事实调查(因法律缺陷)未得到适当 使用,未能在所有情况下都达到追究责任和迫使修改问题的效果。

回到上个世纪90年代的主题,通过私有化由私立公司获得的公司中,私有化的定 价是至今为止仍然存疑的一个环节。毫无疑问,要出售的大多数国有企业都以过时 的技术标准和有限的市场机会为特征。在继续运营或者是生存而需的资源不足,以 及国家治理无设计构思等方面都能看出卖方国家的困境。第一次“自发性私有化” 始于1989年,当时还没有公开的私有化战略一保劳格•比安卡(Parragh Bianka) 强调。所有权转型的许多重大问题仍未解决,没有私有化法律,而且也没有招标、 询价和资产价值评估的规则,因此公司也没有广泛的资产转移的自治权。26从理论 上讲,要出售的公司的价格基本上取决于股东权益和公司的市场繁荣程度。然而, 毛托尔齐•哲尔吉认为,价值的降低基本上与企业私有化无关,而是由于高通胀、 进口自由化和汇率政策的综合影响发生的(Matolcsy,1991:227-229 )。科瓦奇•阿 帕德(Kovács Árpád)和巴盖尔•古斯塔夫(Báger Gusztáv)都认为,如果私有化 没有进行,这种公司价值的迅速丧失也仍然会发生(Kovács、Báger,2004:25)。 在此基础上可以判断,公司的私有化(在当时的“敲竹杠”宏观经济条件下)是一 种没有办法之下的被迫方案。这个方案至少为新所有者创造继续经营的机会27,而 其转让给私立公司时,发生了疑似犯罪的情况。四十年之后,在国家积极行动的影 响下,企业经营条件显得正常化,并且过渡相关的问题解决了。

归根到底,如果我们问,在公司组织框架内“运转”的,构成匈牙利经济技 术基础的生产资产,即整体公司的效率因私有化后达到了什么样的水平这个问 题,那么答案会很令人沮丧。根据米海伊•彼得(他正好是“无限度”私有化的 新自由主义主张者)分析,在1989年和2009年之间,平均GDP增长(这主要是由 公司业绩产生的)为1.1% (Mihályi,2010:51 )。米海伊认为,这本身也是极低 的,但与1968年和1989年期间3.6%的增长率相比之下,这意味着是趋势变化。 在政治制度变更之后的二十年(在人口仅以3.6%的负增长同时)在职工人总数 以15.4%,从520万降低至440万。让我们补充一点(而且也不要忘记),在政治 制度变更之初启动的新企业管理模式(由于经济条件恶化和私有化)到1995年年 底导致150万个农工业岗位消失,而且让这么多的失业人群融入劳动市场有关的 意图只有在2010年后才出现,并且这时候才有机会。

毛托尔齐•哲尔吉认为,国家的债务存量负担和由此产生的迫切性对私有化进 程产生了影响。“即使我们为了安静的重新安排获得了帮助,并且启动了主要向 外国投资者出售国有资产的程序,但我们并没有摆脱债务陷阱。外债总额从1990 年的210亿美元,增加到了 1995年年底的约320亿美元”(Matolcsy,1998:25)。由毛托尔齐的论文科看到,重组后的技术基础(其中大部分是私有化的,主要是 外国所有者拥有的)在国家经济管理下没有办法使匈牙利摆脱1980年代末期发生 的严重债务危机,而且危机还随着私有化的进展逐步恶化。这间接地显示了市 场经济(主要是私有化的)企业令人沮丧的业绩。因此米海伊•彼得国家是差劲 的股东这一原始构思进一步遭到质疑。当然,国家或许不是最好的股东,但它 有可能是个更糟糕的管理者和经济组织者,也就是说,无论是过去,在计划经济 时期,还是在市场经济转型的几十年中,为公司创造最佳经济政策的能力有限。 无论是在计划经济,还是在市场经济的过渡时期,企业的惨败基本上不归咎于公 司,而可归咎于导致国有或私营公司长期亏损的不当经济政策。此外,国家通过 偶尔给予援助(软预算约束),来解决因为其监管作用不足而导致的问题。在国 家恢复积极运转之后(即2010年政府和经济哲学的变更后),为了解决近几十 年积累的问题而有很多这方面的案例。如果我要将在计划经济后的原始新自由主 义总结为一句话,或一个标题,那么可能就足以使用我以前的一个论文的标题: 《匈牙利市场经济是否比具有市场要素的计划经济体系更高层次的经济模式?》 (Lentner,2010:11-13)在2010年于帕斯马尼•彼得天主教大学全体会议上的演讲 中以及后来发表的论文中,对这个问题未能给出肯定的回答

通向现今的道路-总结28

就市场经济过渡“结束”和对新的积极的国家运转实践进行管制而言,莎尔克 齐•陶玛什(Sárközy Tamás)认为,国家在重新确定所有者制度中,接管了经 济合宪性的权利(显然是在选民授权为基础)(Sárközy,2014:285-286)。根据 莎尔克齐教授的思路,经济合宪性还包括对国家经济秩序进行直接或间接定义。 匈牙利宪法在1989年-1990年像德国那样,将国家的经济秩序定义为社会市场经 济。然而,这个定义从为2010年后的积极经济政策实践提供框架的《基本法》 中被省略,也就是说,没有界定经济秩序的明确定义,而且也对所有制的秩序很 低调的。又没有提及公共财产和私有财产的比例,这最终(间接地)赋予政府拥 有一般权力来指导和界定所需要的程序。此外,可以继续引用莎尔克齐的论点来 推论,我们经济体系必须是基于匈牙利国家特征的市场经济,同时也要符合欧盟 《罗马条约》中规定的经济和法律原则。也就是说,基于私有制,即基于自主市 场参与者的市场竞争。因此,是自我调节的,但又以比前几十年更强的国家监 管补充,用以缓解过去的矛盾。这确保了公平的程序、善意和宽松、经济从业者 的合作,并对市场竞争引进了的社会因素,大型公司的社会责任。因此,我们经 济秩序必须建立在所有制基础上并且将其以公共财产(国家、地方政府和公共机 构)的所有制结构补充。然而,这些要求的实现排除苏联大多数继承国的国家资 本主义特征,同时也符合通过国际条约承诺实现的欧盟义务。

在这一确切的法律定义同时,应该强调的是,《基本法》第38条明确规定, 国有资产的保护、维护以及对起的负责任的管理要求是由根本大法决定的。《基本法》还规定,根本大法还确定国家专属所有权和排他性经济活动的范围,以 及从国民经济角度具有重大意义的国家资产转让的限制和条件。《国有财产法》(2011年第一百九十六法律)的目的是配合《基本法》,在最高法规层面上确定 国家和地方政府公共任务的主要基础设施,即国家财产的保护以及管理这些资产的 一般原则。《基本法》和《国有财产法》旨在将国家和地方政府执行的公共任务的 法定划分原则,包括在从国家所有权转移到地方政府所有权或有关任务转移给国家 时,以及从地方政府所有权转移给国家所有权时的划分。法律将国有财产的主要目 标确定为执行公益任务,并且对公益任务的概念也提供一般性的定义,同时注意到 公共任务和公共服务这两个概念在其它法规中的定义。也就说,《国有财产法》的 制定目标是依据《基本法》,国家和地方政府的财产将被界定为国家财产。而根本 大法本身确定国家财产将为公共利益和公共需求而利用,同时要确保国家价值和满 足后代需求。为了实现所有这些目标,还规定对国有资产应当进行透明和负责任的 管理。根据种法定定义,国家和地方政府拥有的公用事业公司主要服务于公共利益 而不是盈利目的。有效的公司管理是由审计署的审计、所有者的监督、官方的检查 以及管理层的决心工作确保的。除了守纪律的预算(财政)流程之外,国家还试图 以更直接的,更可操作性地通过国有企业确保《基本法》规定的目标。

所以重要的是,2011年,国有资产管理达到了一个里程碑。事先有效的,在 2007年通过的,关于国有资产的第一百零六法律确定,在过去的二十年里,国 有资产的分解完成了,制度化的和大量的私有化结束了。因此为2007年规模仍然 “是非常显著的”,剩余的国有资产制定连贯性法律的条件产生了。由于“这与 公共任务不成比例”,所以目标是“减少过分达的国有资产”。从长远来看,国 家将继续拥有因保持价值,资产特征或者重大经济利益原因仍然需要保留国家所 有权的资产。

比较2007年和2011年的财产法,可以证明其重要区别是合理的:通过2011年 的法规,目的是增加国有资产,因而尽可能广泛地确保公共利益和公共服务, 而“执行”任务的公司组织单位是为了确保公共需求在尽量高的水平上得到满足 而组织的。新看法扩大了公共任务的范围,并且旨在通过扩大国有企业范围和提 高其效率来提高其质量水平。

总而言之,在上个世纪80年代开始的大规模私有化与1945年后的暴力性的, 缺乏经济合理性的国有化同样是有害的,并且导致济和社会损害。二者都扭曲了 公司的自然运作,国有化公司的利益条件减少了,市场经济转型中的公司(除了 少数几家国际公司之外)并没有真正的竞争力。甚至由于对国家经济政策作用的 误解,大量的从前的国有企业破产了。就像奥地利帝国-匈牙利王国时期那样,自2010年重新组织的市场空间是国家控制的,公司“准备”应对市场竞争,在市 场站住脚,同时尽可能全面满足公共需求。与奥匈帝国时期一样,目标是所有权 形式和公司规模的多样化。国家为此提供支持性的经济政策环境。这种匈牙利经 济政策模式仍然有可以比较的在使用中的案例,如中华人民共和国。其经济增长 和对外经济扩张方面的组织都是非常显着的。

备注

  • 1.中国传说中的第一位皇帝黄帝是公元前2100年,在今天的北京区域建立了第一个中国国 家,而马扎尔部落的建国只是在公元第10世纪发生的。西罗马帝国在经历长期的辉煌之后 走向衰退,这发生在马扎尔部落长期定居下来的5个世纪之前。其中很有可能是匈牙利族的 亲戚或者说(最新的研究结果显示)是祖先,就是从亚洲进入欧洲的匈奴人,曾发挥了关 键作用。
  • 2.对向欧洲(等其它地区)扩张的奥斯曼帝国进行了近一百年成功的战争之后,但战败后土 耳其占领了匈牙利王国的三分之一,三分之一受到了其政治影响,而剩余的三分之一是被 哈布斯堡帝国占领了。在土耳其军队被驱逐之后,整个国家受到了奥地利哈布斯堡皇室的 影响,这样基本上形成了半殖民地的局面。
  • 3.值得一提的是,由于本简介规模受限,只能提供有限的科学信息,但伦特奈尔•乔巴在 2019年初夏出版的《匈牙利国家财政系统从奥匈帝国时代到现在的发展史》(匈牙利 L’Harmattan出版社)这一专著在2019年秋天发表英语译版,而到同年底将发表中文译 版。在外文版本中,将显示《西方之东,东方之西》贴切的副标题,用以呈现嵌入于欧洲 中部的匈牙利经济政策不仅在地理意义上的“过渡性”特征。
  • 4.不断的战争对被分裂为三部分的匈牙利王国,以及自17世纪以来,在驱逐土耳其军队之 后,哈布斯堡帝国的镇压对国家经济发展产生了不利影响。没有参与新经济去世的(如美 洲发现带来的经济增长的)哈布斯堡帝国以及其内的匈牙利王国的经济水平大大降低了, 而且帝国本身也逐渐退化为欧洲中等大的势力。国家的社会关系是以姗姗来迟的资产阶级 化以及永久的农奴制为特征。自16-17年开始,易北河以东所有地方都形成了资产阶级化, 但在匈牙利只有在18世纪初才全面形成。其发展与基于商品制度和关系的衰落,消失或者 缺失有关系,并导致中东欧地区失去经济发展力度,因为保存封建制度原因,经济中最重 要的因素,即劳动力的经济条件没有改善,而另一个重要的生产要素,即土地也无法处置(出售,抵押)。终生的农奴制实际上意味着是剥夺农奴搬家的自由(农奴被束缚在土地 上),也就是说,同一地主或其后代始终占有农奴。农奴不是地主自己获取的而是从他祖 先继承的。这种概念的使用方式主要是恩格斯的基础上传播的。
  • 5.在19世纪初,经济和政治独立的理想脱颖而出。这个时期被称为改革时代。在1848年春 天,就如欧洲一些大型首都那样,匈牙利也发生了革命,随后是武装独立战争。到1849年 夏天结束时,因俄罗斯帝国急忙帮助奥地利皇帝军队数量超过匈牙利独立战争战士们,他 们被血腥的手段扼杀。1848年4月的法律(由最后一个社会等级议会通过的)废除了贵族的 免税资格、农奴服务制度而且还废除了农奴制度。
  • 6.在1848年一 1849年独立战争后,到1867年的二十年,最初仅限于报复和国家的被动抵抗。 按奥地利模式推进了 “普鲁士式”严格税收管理制度,因此奠定了公共财政的发展基础。 当时,国家对这个制度充满了敌意(拒绝纳税者的比例很高),但后来还是有好处。 然而,在欧洲战区不断战败和失去政治影响力的哈布斯堡帝国以及要发展的匈牙利社会逐 渐“流向”妥协。最终,于1867年,在共同利益的基础上缔结了折衷方案。
  • 7.1867年与哈布斯堡帝国(“奥地利皇帝”)缔结的经济折衷方案最重要的要素之一是共同 的海关边界。这是一项用来保护帝国生产者的保护主义措施。
  • 8.数据来源:Berend T.-Ránki, 1972:79.
  • 9.数据来源:Sándor, 1954:201.
  • 10.1848年第九法律废除了农奴服务制度和地主法庭制度;1848年第十三法律废除了支付教会 什一税的义务。
  • 11.在此范围内,也可以提到1848年第十五法律:根据该法律,废除了禁止转让祖先留下土地 遗产的法律,因此这使得房地产的出售和抵押成为可能,从而促进了资本的流动。
  • 12. 1875年第三十七法律,贸易法
  • 13.这是一项十亿帕戈(pengő-当时的匈牙利货币_译者注)的,总理道拉尼(Darányi)的政 府规定为五年的军队发展计划。
  • 14.《特里亚农和平条约》及其后果见于本特刊中历史学家毛卡伊•贝拉(Makkai Béla)的 文章。
  • 15.雅尔塔会议在战争结束前宣布匈牙利与其他相邻的中东欧国家一样,是苏联的势力范围。
  • 16.顽固的和标准化苏联式计划经济体制范围自1955年以来开始宽松。在1956年,战后的苏联势力范围首次爆发了武装战斗。虽然多数的苏联军队镇压了 1956年的革命和独立战争,但 是在匈牙利人民共和国再也不能继续施行过去的规范化苏联式经济政策。其中一个结果是 1968年的改革能“诞生”,而匈牙利成为了“社会主义阵营最快乐的,最宜居的营房”。 生活水平的提高最初是以发挥更大经济利益的作用,而后来,(遗憾的是不幸)被遏制 后,由国外的贷款和借款融资的。到20世纪80年代末,这种实践使得依靠西方贷款“运转 的”匈牙利国民经济从经济和政治角度看都失败。
  • 17.在经互会范围内,需要进口能源的匈牙利工业主要从苏联,按过去五年世界市场的平均价 格获得了石油。虽然这是一种折扣,特别是在1973年世界市场石油价格暴涨之后,这种延 迟效应使得匈牙利经济“舒适化”,浪费能源,因效率下降,在世界市场竞争中落后。与 此同时,还出现了另一个问题:从上个世纪70年代开始,经济激励措施被遏制,因此由于 既没有激励,又缺乏纪律,而劳动力的表现越来越差。从本质上讲,随着市场社会主义制 度,以及较强的员工和企业激励的削减,匈牙利计划经济对外部贷款的依赖性增加了。生 活水平的提高并没有以更有效的生产,反而是以额度更大的借贷来解决。
  • 18.在高度认可世界上最著名的匈牙利经济学家科尔奈•亚诺什建立学派的生涯的同时,也应 该指出,科尔奈认为,软预算约束综合征的继续使用,这个现象的“潜入”不仅是社会主 义,而且随后二十年的市场经济转型,甚至是2010年后的活跃国家模式的一个主要缺陷。 在本论文的后半部分,还提到了这个问题,但是在此处也应该陈述,错误的,不符合生产 力需求以及生产和社会条件的“自上而下”形成的,甚至是进口的(无论是苏联计划经济 还是盎格鲁-撒克逊新自由主义)经济政策的经济政策(“仅”)强迫到公司层面的(但在 这个层面不发展的)经济实践是造成大规模损失的主要原因。因此,由于该系统的特点, 在社会主义计划经济中消除“最优”市场的影响,而在市场经济转型中,因没有过渡的而 适用原始市场规则是引发大规模公司和银行倒闭的原因。在这些情况下,救助公司和银行 是一种“道德义务”,国家以此试图避免大规模的破产出现和社会陷入混乱。
  • 19.在新自由主义市场经济框架内破产的匈牙利自治政府的整顿(实施软预算约束)情况更多 信息见于Lentner, 2014。
  • 20.从社会主义计划经济体制向原始市场经济的转变始于上个世纪80年代后期,在匈牙利社会 主义工人党“指导”的计划经济时期。但这是一个被迫的过程。这种制度由于无力度,无 章法,又执着于维护自己的权力,因此允许自发性私有化发生,换句话说,让与系统相关 者获取财产,而且有的国有公司的管理纪律也完全放松了。在这种混乱的,放任自流的经 济政策实践中,发生了大量的滥用。市场经济的开端并非是道德的过程。与此同时,各种 惩罚性法律被缓解了,而且由于执法机构没有充分准备,所以非法案件也大多被掩盖。在 1990年,举行了导致多党制的政治选举,但是在匈牙利“没有根源的”原始新自由主义市 场经济发展情况下,特别是在开始时,形势没有太大改善。随着政治制度转变,在旧制度 中连“好的”内容(如国家计划、协调、监控等)都淘汰了,而(国家财产的快速分解、 遏制监管等方面的)新的且有效的制度未能建立。
  • 21.自从制度变更以来,这种观点在米海伊•彼得(Mihályi Péter)论文中反复的出现。
  • 22.Decentralization (分权)、Privatization (私有化)、Management (管理)
  • 23.“水电杂费的降低”实际上是在私有共用企业占多数“时期”就开始了。这个过程的细节 见于Lentner,2015。
  • 24.Centralization (集权化)、Nationalization (国有化)、Public Good (公益)CNPG模式 详细情况见于Lentner,2017年。
  • 25.作者指出,大部分有公用事业公司运作并不是成本效益的、不符合规则的而且也不符合财 会法的规定。根据审计员的报告,审计署的实况调查和恢复守法行为,以及采纳“良好主 人”方法而继续运作,可以为公用事业公司释放额外的储备,这甚至可以导致进一步的水 电等杂费的降低和创建费用降价的基础。
  • 26.据保劳格•比安卡,1989年生效的《公司法》和1989年生效的《转型法》(1989年第十三 法律)为地方政府提供了较广泛的回旋余地(Parragh,2014)。
  • 27.托特•米海伊(Tóth Mihály)是这个主题的专家。他认为,只有小部分经济犯罪才能归因 于当时的私有化(Tóth,1995)。当时的执法机关没有做好充分准备,案件又相对复杂, 使得连不守法的行为本身也难以被意识到。
  • 28.积极国家模式在2010年后于经济空间中的运转细节,见于本刊物由毛托尔齐•哲尔吉、多 莫克什•拉斯洛和科瓦奇•阿帕德的论文。

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