基本法、宪法法院和立宪主义:议会至上原则、司法能动主义、宪法认同

议会至上原则、司法能动主义、宪法认同

公民评论(中文特刊),第 15卷,2019, 126-142页, DOI: 10.24307/psz.2019.0808

什敦普夫•伊什特万博士(Prof. dr. Stumpf István)宪法法院法官, 大学教授(该 Email 地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。)

本论文分析的是匈牙利政治制度变革过程中经常提到的“法治革命”概念的成就 以及与这一概念密切相关的宪法法院在法治发展不同时期的作用。介绍《基本 法》在宪法分权制度,为宪法认同奠定基础以及恢复历史宪法中的概念变化。总 结从一开始就强烈批评宪法法院在基本法方面的能动主义,以及为2010年大选后 的政治宪政主义渗透奠定基础,及基于议会至上原则的“公法革命”的观点。本 论文在宪法修正案当中特别注意第七次的宪法修正案,该修正案从文本角度为宪 法保护国家主权和认同打造了基础。此外,还引起对欧盟法律与成员国法律制度 之间的抵触导致的矛盾以及其符合宪法的解决方案的注意。

关键词:议会、法治、宪法法院、分权、主权、宪法认同


序言

匈牙利宪法法院是建立宪法法院1第三次重大社会变革浪潮的中东欧体制变革的 首批“产品”之一。匈牙利极其丰富的公共传统缺乏司法复核,因为匈牙利直到 1949年没有成文宪法。有些人不愿意接受创建新机构的想法。然而,在形成平稳 过渡方案的匈牙利圆桌会议谈判中,支持德国宪法法院模式的政治家的观点占了 上风。2虽然宪法法院的迅速成立并不是反对党派主张的优先事项之一,但后来还是认为,宪法法院是能成为保障可能发生回归的障碍机构。在匈牙利政治制度 转变三十年后,分权和法治又成为了专业和政治辩论的焦点。2010年,青民盟• 基督教民主人民党(Fidesz-KDNP)选举胜利导致其具有议会可通过宪法的多数 席位,因此产生了“复活节宪法”,即国家的《基本法》。法治,政治制度转 变的这一关键概念再次成为了最常用的单词之一。反对派提到,打破法治的风 险,但是占多数的执政党人员都主张以政治合宪性的名义恢复立法机关的主权。 专业探讨不可避免地陷入了政治分裂境地。

宪法法院作为政治制度主要角色之一

匈牙利政治制度转变后成立的第一个法治机构是在第一个自由大选之前,即在 1990年1月1日开始运行的宪法法院。3匈牙利转型的最显著特征是政权更迭以谈 判,通过妥协而实现,因此维持了国家的管理和国家建构的运作能力。4在首次 自由大选后,以再增加五个成员的宪法法院,不仅仅是作为一个新的宪法保护机 构参加了政治进程,而是以高度的独立形成了其职能,并成为了制度转变的主导 政治角色。然而,大选后的狂喜之感觉很快就消失了。所继承的严重经济困难、 政党政策矛盾、政府联盟的内部紧张局势、新政治精英经验不足且没有准备好, 以及相互间的不信任等,迅速破坏了对多党制的信任。在这种政治和信任真空 中,宪法法院有意识地承担了法治革命家角色、以其能动主义态度、贵族式的疏 离和坚定不移的专业法律语言成为了关键要素。

在1990年代还持续了政党斗争和选举热潮。事实上,宪法法院在1991年以及 其后作出的决定对制度更迭的进程产生了重大影响。宪法法院通过其1992年的 决议开始奠定法治的基础,其中解释说,随着政治制度的变革,“法治革命”也 发生了。“随着1989年10月23日颁布的宪法修正案,事实上是一种新《宪法》 生效了。这个宪法通过“匈牙利共和国为一个独立的民主国家”这一定义引入了 一种截然不同的新国家、法律和政治制度。[…]《宪法》确定法治国家的基本 制度及其运作的主要规则,并且包括人权和公民权利及其基本保障”(11/1992. (III.5)宪法法院裁定)。

也就是说,宪法法院将政治制度的更迭转化为法律的语言,其出发点是整个 法律体系需要与法治宪法相一致。由邵约姆•拉斯洛为领导的宪法法院并毫无 疑问的表达了,政权更迭是以合法性为基础进行的,因此不能区分《宪法》前 和《宪法》后的法律,所有法律规范无论其产生日期如何,都必须符合现行《宪 法》。宪法法院的第一任院长论证合法性和法治,政权更迭的这两个关键概念 关系时曾提到:“《宪法法院》分辨合法性和正当性:以前各种制度的正当性 从法律规范的合宪性是不可理解的。宪法法院以此观点对匈牙利是否发生了革 命表达了意见:宪法法院对匈牙利的转变创造了法治革命的似是而非的概念。 这种做法的实际后果是支持合法性和法律连续性原则,然而,这与宪法法院明确 支持面向未来的政权更迭构思,以及反对恢复原有制度意向这一事实并不抵触”(Sólyom, 2001:686-687)。由于以法律连续性和合法性为基础的观点,宪法法 院受到严厉的政治批评,因为宪法法院在判断旧制度的法律时,主要赞成法治与 其密切相关的法律确定性原则。在农业合作社和国有化有关的也强调法律的连续 性和保护已形成的法律关系,并没有以基本法律违宪的原因和时间而进行区分。

在有关形式上的法律确定性和正义之间关系的裁定中奠定了基本论点是:“法治国的宣布在匈牙利只能被解释为形式上的法治”(31/1990.(X11.18.)宪法 法院的裁定)尽管宪法法院尽了一切努力阻止自然法原则在处理政权更迭时的政 治争端中得到传播。据其意见“法治国不能反对法治国而实现”,而法律确定性 应被视为一种宪法性价值,在其帮助下宪法实证主义可优先于自然法。邵约姆, 拉斯洛在他关于《宪法法院》最初的专业和具有道德挑战的总结中写道:“就政 权更迭时伟大的,象征性的问题而言(其中在刑法上给予的“正义”问题上)做 出选择是不可避免的。众所周知,德国是在正义的基础上进行审判。捷克斯洛 伐克和波兰宪法法院也认为立法者有可能(在非常特殊的情况下,而且一次性 地)忽视宪法赋予的刑法保障。而匈牙利宪法法院选择了另一种道路。放弃了对 刑事责任的追诉时效进行任何追溯性修改。为了法治国不需要牺牲正义了。宪法 法院通过国际法创造了因对社会造成最严重伤害的犯罪行为而追究刑事责任的可 能性” (Sólyom,2001:699)。宪法法院依照其在政权更迭时期形成的坚定不 移的立场一再表示,将匈牙利鉴定为法治国实际上是事实的确定,同时也是个计 划。试图减轻历史环境造成的特殊条件,并且其决议是因创造理论秩序和巩固宪 法的需要而作出的。宪法法院一贯表明,法律会限制政治,而且希望通过其行为 使法治获得广泛的信任。他在揭示法治概念的裁定中明确指出,《宪法》明确规 定的法治国的基本价值的违反本身,就构成了相关法规的违宪性。然后,“融化 出”了构成法治国内容的独立宪法性标准的要素,如法律规范清晰性和充分准备 时间的要求,法律和机构的可预测运作的要求、禁止追溯立法,以及后来加上的 废除违宪规定的原理。大多数宪法法官5明知,作为法治内容引进的是《宪法》 原来没有的要求,因而公开显示了法院的能动主义。6人们普遍认为,基本法方 面的能动主义可以赞同,但是职权和国家建构方面的能动主义则不然。库克莱 利•伊什特万(Kukorelli István)在他的一项报告中表述如下:“从能动主义的 角度来看,我肯定将两种类型的规范分开:我愿意在宪法关于行使权力和国家构 建(权力分支)规范那里放置一个“禁止驶入”的标志。而在民事部分(如基本 权利)那里,法律开发者的角色更自由” (Kukorelli,2006:102)。

宪法法院在上个世纪90年代初,以极其密集的工作,通过就刑事责任追诉时 效的裁定、安全筛查时间以及要求补救过去委屈的呈请书,制定了法治的基本范 畴原理。后来,又制定了立法要求的详细标准,因而似乎是补充了《宪法》中缺 乏的立法章节。除了上述的法规清晰性、准备时间和废除违宪规定之外,还处理 了行使公共权力的民主合法性,既得权利的保护、需要多数表决才能通过的法律 以及一些专业法律领域问题(刑法,行政,民法等)的法治要求。法治主要是由 于规范性内容而在宪法法院判例中有着突出的角色。在“法治革命”时期,任何人都可以向宪法法院提交呈请书,并且宪法法院将有关的法律与法治要求直接进 行比较,这个做法当时是非常重要的。

当时,宪法法院无疑是匈牙利法律合宪性的旗舰。通过其裁定,引入了制 度化了的法治国的理想和实践,并且将其连接到欧洲宪法传统中。7宪法法院的 “创建元勋”,尤其是其第一任院长,以对宪法的强烈决心和认同开展了工作。 所以并不奇怪,邵约姆•拉斯洛确信,匈牙利是被宪法法院带入欧洲的。

在宪法分权体系中司法能动主义的主导地位

在2010年大选后,具有立宪权力的议会多数议员在对宪法能动性的辩论上,不 言而喻,问题聚焦在了政权更迭后的几十年的现在,到了是否能遏制住获得过多 权力的宪法法院的时候了。宪法法院工作的基本困境在于,一个非人民代表机构 凭借什么权利,在多大的程度上能审核具有直接合法性的议会决定(Dorsen等, 2003:108-109)。根据宪法法院在政权更迭时的自我定义,在当时特定情况下, 能动主义在某种程度上是不可避免的。议会作为具有立宪权力,无法对《宪法》 的矛盾进行纠正或填补其缺失,所以只有宪法法院是唯一可以解决由于缺乏必要 的政治认同而无法解决问题的机构。

尽管在1989年的《宪法》中还没有明确提到分权原则,但在宪法法院的实践 中一贯强调,分开国家权力的原则(作为法治的一个组成部分)。8与成熟的法 治概念相比,宪法法院没有全面解释分权,而是通过一些具体的裁定表达了与此 相关的立场。这样,在审判的早期阶段,在确定自己作为公法地位时,表示,在 对《宪法》的一些条款行使管辖权时,应当“充分考虑国家权力机构的分权原 则,这是匈牙利国家组织和运作的最主要基本原则”(31/1990.(X11.18.) 宪法 法院裁定)。宪法法院一贯拒绝,通过初步的合宪性调查来承担政府或立法机构 的责任。宪法法院接受了传统的三权分立,但这样做更是出于实用,而不是出于 理论思考。澄清了不愿意追随那些发现越来越多权力分支的时尚潮流(如媒体、 地方政府、权益代表机构等)。

在其关于任命法院领导人的裁定中,宪法法院首先表达了在权力分立制度中 司法机构的特征。“宪法法院在解释权力分立原则(作为法治的组成部分)时, 是从当前的议会制度中这种分立占上风而出发的,正如《宪法》所反映的那样。 如今,立法权力分支和行政权力分支的“分离”实质上是议会和政府的权力分 配,然而它们却在政治上相互交织。获得议会多数席位的政党组成政府,议会 通过的主要是政府议案。[…]在这种情况下,司法权力的特征在于它不同于其 它两个“政治”类权力分支,是永久性和中立的…《宪法》第50条第(3)款 表述这种中立性:法官是独立的,只受法律的约束。[…]因此,司法权力独立 于其它两个权力分支及其变化,而且在这个意义上是永恒和连续的(38/1993. (VI.11.)宪法法院裁定)。宪法法院的早期裁定表明,法院将权力分立的原则并 没有解释为等级关系,而解释为相互控制的平衡系统。除了要求分权之外,还特别强调合作的责任。宪法法院在1994年大选后的,具有三分之二多数席位的, 社会主义自由政府联盟时期制定的裁定,其致力于的原则再次成为了关注的焦 点:“权力分立原则并不仅仅意味着一个权力分支不能撤回另一个分支的权力, 而且在民主法制国家中,没有无限的和不可控制的权力。为此目的,某些权力分 支必然会限制其它分支的权力”(28/1995.(V.19.)宪法法院裁定)。

宪法法院和“隐形宪法”

在宪法法院的创始时期的一代法官任期届满卸任时,对法院的活动产生了不少 评估。每项评估都带有强调能动主义司法和“隐形宪法”的比喻。豪尔毛伊• 加博尔(Halmai Gábor)在他介绍宪法审判前九年的书中这样总结了他的意 见:毫无疑问,匈牙利宪法法院在由邵约姆•拉斯洛领导的时代相似于沃伦法院 (Warren Court )。基本上是自由派的院长试图从宪法和职能的解释角度看, 将宪法的保护要引导向能动主义”(Halmai,2000:12)。宪法法院不少成员认 为,在政权更迭的喧嚣中所产生的,且意图是暂时的宪法的文本并不成熟,宪法 法院法学教授成员是可以改进的。尽管宪法法院从一开始就其角色有着分歧,但 大多数成员认为,在既定历史情境中,宪法法院应当是具有能动主义性的。邵约 姆•拉斯洛在附上宣布死刑违宪的裁定的因由中解释“隐形宪法”的概念:“宪 法法院必须继续解释其宪法及其规定权利的原则基础的工作,而且与其判决的要 形成一个连贯的系统,而目前往往是以政治利益来修改宪法有关承担“无形宪 法”,即合宪性标准的作用。因此,预计不会与将制定的新宪法或将来的任何一个宪法产生冲突”(23/1990. (X.31.)宪法法院裁定)。

毫无疑问,在平行解释中提到的这样的“学说”如此成功是史无前例的。作

者自己也认为,许多人误解了这个思想的本质,因为“隐形宪法”并不是“永恒 条款”的同义词,不能在其基础上对成文的宪法文本进行批判性的修改。正好相 反,他想指出的是,宪法具有更优越的:不仅是技术规则,而且是宪法法院裁 定所规定原则的严格秩序。在其判决中,宪法法院必须表达这一原则体系,使之 可见,并且要将其发展成一个连贯的系统而应用。宪法法院像德国那样认为,宪 法是一个封闭的逻辑体系,实际上“隐形宪法”的概念指的就是这个意思。后 来,宪法法院规避使用这个比喻,注意其裁定可与宪法某些条款挂钩,并且重视 避免其解释让人以为是对成文宪法的监督,这极具启发性。然而,在公共法中, 甚至在宪法法院的实践中,像隐没的河流那样,仍然存留着“无形宪法”的精神(Varga, 2015:16-19, 109-111 )。

宪法法院的运作是与议会不断发生冲突为特征。在严重的内部纠纷之后,法 院改变了其对角色的看法,因此宪法法院应该起到多数人的真正的制衡作用。承 认《宪法》是其上的绝对的标准,创造宪法的权利掌握在议会手中。直到2011 年,大多数宪法法官坚持认为,不需要对宪法修正案的合宪性从内容角度进行审 查,然而有些人悄悄地提到反对论点说“实际上理应说明理由”。在拥有三分之 二多数席位的霍恩(Horn)政府期间,使执政实力最兴奋的不是对违宪宪法修 正案的解释,而是对财政部长博克洛什(Bokros) —揽子计划合宪性的否决以及 新宪法的起草。在这一时期,是否是基于民众代表原则的议会至上原则,还是保 护基本权利的宪法控制是否应该成为公共关系的控制原则,就这一问题进行了激 烈的辩论。这个辩论在能立宪法的多数席位的第二届欧尔班(Orbán)政府期间 变得更加激烈。

废立“隐形宪法”和通过新《基本法》

2010年的议会选举以青民盟-基督教民主人民党联盟带来了压倒性的胜利。并以 拥有可立宪法多数席位的政府势力开始起草新宪法。接近于民族保守派的分析人 士在他们的论文中一再表示,通过压制多党议会制为法治国利益而发生的一切 有可能被视为民主的扼杀。”9他们认为,在宪法体系内发生了严重的扭曲,因而 大量限制了政府的行动能力。就因为这个原因,必须削减分权的夸张,恢复当选 议会的议会至上地位,建立强大的国家和有效的行政管理制度。对宪法体制改革 和新宪法的规制创新提出了许多建议。10—些分析还建议与过去一段时期的实践 彻底进行决裂,返还圣冠的管辖权以及恢复因废除历史宪法而中断的公共法的连 续性。也有人称,我们到此为止的发展是死胡同,并认为:“合宪性,法治国 和法治只能作为对自身挑战的回应而出现”,11就因为这个原因,现在是到了停 止模仿外国例子的时候了。欧洲对匈牙利政府的攻击原因是由于总理的野心是把 政治问题法律化了,强化多数选民赋予的权力,但是他这样做违背了欧盟政策的 主流、即将政治问题,也就是说,各种问题通过司法/法律手段来解决的方法。“以人权思维的极端主导地位以及对行使多数原则的明确限制为特征的欧洲政 治,和一个政党多数席位形成的全面主权原则进行鲜明对比”(Pócza,2012)。 事实上,这种论证构成了政治宪政主义的基本支柱。

《基本法》的通过及其修正案表明,民族保守多数政府利用了“立宪时刻”,12 对匈牙利法律体系的内容和结构实行了政治制度变革后期最重要的转变。在2010: “我们相信,公民和国家的共同目标是完善安康生活、安全、秩序、正义以及自 由。”《民族声明》不仅仅要尽量建立新的宪法认同,而且在解释宪法方面还可 以发挥关键作用:“《基本法》的规定应该按照其目标,其内的《民族声明》可 以和我们历史宪法的成就来解释。年议会大选后整整一年通过的《基本法》除了 其它之外,还以其名称也希望象征性地与建立在旧精英条约基础上的制度决裂。 不受前一时期妥协约束的,不接受“废除”历史宪法的,重视家庭起到保持社区 作用的,并且不放弃在不变边界线情况下重新统一民族的新一代政治家宣布出 台。《民族声明》,即《基本法》的序言最充分的表达了与寻求政治中立的前宪 法认同的决裂。从政治合宪性进展的角度来看,我们也可以说,《基本法》序言 旨在象征的把“无形宪法”赶下台和历史宪法的返还。通过不提法治国而不用以 下的表述方式来揭示一种回归传统的国家地位”

如果我们来研究对先前宪法的那些批评,很显然,《基本法》包含了批评者 认为最重要的缺点。除了“基本权利目录”外,还包含了以社会为中心的规则, 而随着权利还出现了公民的义务。法院解释标准包括公共利益和常识的标准,以 及道德和经济目的的标准。除了加强国家的作用外,国有资产转让的限制以及有 很多争议的分担公共负担和养老金规则也成为了《基本法》的一部分。

新宪法存在着有意思的二元性:“自称是政权更迭的终结者,但是其连续性 并没有建立在过去二十年的宪法上。[…]在其言论中,暗示回归匈牙利国家的历 史根源,但在规范性内容方面,它与1989年民主宪法挂钩。”13也就是说,“投 票亭中的革命”带来了政治合宪性的胜利。宪法法院的能动主义由基于三分之二 多数席位的议会至上原则为基础的能动主义取代。立宪多数在大选当年,与《基 本法》的起草同时对《宪法》进行了九次修改,这样改变了匈牙利国家机器的结 构。14这些修正导致分权制度内发生强烈的焦点转移,致使1989年《宪法》丧失 权威。

在新的权力分配制度中,宪法法院与立法机关密切协调的政府权力之间形成 了最激烈的冲突。《基本法》的起草者希望制定一个“像花岗岩那么坚固的”的 宪法。“革命立法”的民主和专业缺陷,宪法法院“无拘无束的扭来扭去的法 律”以及藏在威尼斯委员会背后的“全球主义圈子的阴谋”迫使立宪法多数通过 多次修正使新《基本法》的文本适应当前的政治挑战。但是第四次宪法修正案之 后,宪法性冲突不再主导政治议程。如果要“描述战役后的景观”,那么可以 说,多数政府认为,立宪法的第一阶段已结束,并且希望巩固第二次宪法革命的 成就。各家反对党派在考虑一种“恢复性立宪”,而激进党派主张恢复1989年的 法治基础。较温和的人则呼吁与民族保守派进行和解。

通过《基本法》之后,议会和宪法法院之间的权力重组

与以前的宪法相比,《基本法》宣布权力分立的原则。与先前的各种假设和特 设委员会的概念相反,新规则不仅保留了共和国的国家形式,而且还对政府体 制也没有作根本改变。然而,在宪法机构之间的关系中却产生了重点转移。15在 制衡制度中,作为新行为者出现了预算理事会。16它有可能会严重限制议会的回 旋余地,因为未经预算理事会同意,就无法通过中央预算。尽管总统没有获得筹 备委员会建议的(严重丧失信心导致宪法或政治危机时的)解散权,但在议会 不通过当年的中央预算时,总统可以缩短议会的任务期限。前宪法也规定,当 议会在第一次提名后的40天内无法选出总理时,国家元首有权解散立法机构。 除了国家元首的政治否决(退回议会审议)之外,宪法否决的可能性也扩大了(在发现违反《基本法》的情况下,将法律送交宪法法院,而且在某些情况下可以要求重新进行合宪性审查)。同时,《基本法》还规定,如果总统不行使其政治或宪法否决权,他必须在五天以内签署已通过的法律。就政府而言,

《基本法》加强了政府首脑的地位(总理)。保留了建设性不信任动议的可能,而作为新的宪法层面的监管要素确定,不仅政府,总理也可以给部长规定 任务。将地方政府机构和独立监管机构(以立法规的权力)纳入《基本法》, 为权力分立制度增添新的行为者。

宪法法院在权力分立制度中的地位中发生了最重大的变化。在立宪法的早期 阶段,许多人支持从集中的(欧洲式)立宪法模式转变为分权的(美国式)基本 权利保护模式的想法。需要建立一个宪法保护制度,其中最高法院承担宪法法院 的职责,而普通法院也将是保护基本权利的基层机构。还提到了设立独立行政法 院的可能。17宪法多数最终没有通过对宪法和司法进行根本改革,事实上废除宪 法法院会导致一些矛盾,但是也制度化了一些重大变化。随着2010-2011年宪法 修正案,多数政府在选任宪法法官方面给自己确保了主导作用,限制了宪法法院 在经济合宪性领域的权力,将议会纳入了宪法法院院长的选任过程,并且将宪法 法官的人数增加到15人。但是对政治上敏感的问题,宪法法院仍然根据法治化标 准作出了裁定。2011年12月废除了媒体法的一些规定。18次年,就在新案件中, 在哪些条件下可以利用其在《基本法》生效前裁定的论据,表明了立场(宪法法 院第22/2012. (V. 11.)号裁定),并表示法官在62岁时退休违宪。(宪法法院第 33/2012. (VII. 4.)号裁定),废除了将无家可归者定为刑事犯罪的规定(宪法法 院第38/2012. (XI. 14.)号裁定),随后在审核“家庭保护法”时表示,其中使 用的“家庭”概念的范围过于狭隘(宪法法院第43/2012. (XII. 20.)号裁定)。 宪法法院的裁定清楚地表明,法治制度体系能运作,该机构能对立法和政府进行 宪法性控制。

在2012年年底和2013年年初,宪法法院部分废除了《基本法》的过渡性条 款,随后经总统对合宪性审查要求的审查,宣布选举程序法的若干条款违宪 (宪法第1/2013. (I. 7.)号裁定)。这两项裁定是相互关联的,因为大选名册的 登记制度(预登记)是经《基本法》第二次修正纳入到过渡性条款当中的,所以 部分废除为对登记制度合宪性进行审查而提供了机会。在讨论关于《基本法》过 渡性条款的裁定时,宪法法院面临了一些严重的问题,如宪法法院是否有资格审 查《基本法》及其修正案,以及过渡性条款要分类到哪个法律渊源类别。据宪法 法院一贯一致的实践,宪法法院不审查宪法的文本,但不排除对修正案在公共法 上的有效性质疑时进行审查。宪法法院表示,对过渡性条款进行审查的基础在于 立宪机构以通过《基本法》要建立一个稳定的,持久和统一的法律文件,并且界 定其主题、内容和结构。认为,基于《基本法》的标准,只有一项法律可以成为 法律渊源等级中的首要法律。过渡条款打破这个统一性,因为要将多种没有并入《基本法》文本中的固定条款提升到最高层面上。如果现行《基本法》的内容,范围不确定或可以通过多种方式来确定,则可能产生宪法上的法律不确定性。“因此,宪法法院不仅有权利,而且也拥有基本法赋予的法定义务,保护《基本法》不受立法者任何的决定而导致《基本法》条款的行使受到妨碍或削弱,并使

《基本法》的法律内容和范围,其在法律渊源等级中的地位,以及《基本法》作为宪法标准的内容不确定。宪法法院的宪法保护作用包括其保护《基本法》作为单一统一文件的义务”(宪法法院第45/2012.(XII.29.)号裁定,因由[82])。AB已经明确表示,在没有并入的情况下,任何一个条款都不能成为《基本法》 的组成部分。“并入命令”也意味着修正不得导致《基本法》规范之间的不可解 决的矛盾。宪法法院的裁定指出,“如有必要,宪法法院可以审查民主主义法治 国的宪法内容要求,保障和价值是否占上风以及其合宪性。”对该裁定的因由没 有排除审查宪法修正案内容的可能性。

第四次修正案不仅因形式原因将被废除的大部分过渡性条款并入《基本法》, 而且还纳入了宪法法院以前认为违宪的许多条款。强力转移了权力分支之间的 重点。直接禁止宪法法院审查《基本法》的内容,但在违反程序法时,明确允 许对宪法修正进行监控。宣布宪法法院只有在权利人提出动议时才进行审查, 并且规定,只有在密切联系的情况下才可以延伸审查的范围,但也不排除宪 法法院得出与其同样的结论。为法官倡议的宪法审查设定了紧迫的期限,并且 创造了宪法法院程序部分公开的条件。激烈的政治辩论伴随了第四次宪法修正 案,许多人猜想分权的终结,而且要求欧洲理事会对匈牙利因违反欧盟法律而 实施制裁。

《基本法》创立了分权的新宪法秩序,其中宪法法院作为《基本法》的主要 保护者,具有法定义务采取措施防止对处于法律等级顶端的法律进行限制、内容 清空。宪法法院在《基本法》本身,以及用来解释《基本法》的规则允许的范围 内必须行使其宪法保护职能。但是,对宪法修正案进行的审查理所当然的不能导 致接管立宪权力。宪法法院有义务始终遵守《基本法》,其规定和决议都必须在 《基本法》的基础上作出。议会有责任尊重其制定的《基本法》,以维持合宪性 已达到的水平。宪法法院作为原则确定,通过《基本法》的修正和补充成为《基 本法》组成部分的规则应当与《基本法》结构互相偶合。内容和结构上的互相吻 合是源于《基本法》的,立法机构应当确保的法定要求。19“宪法的统一,无矛盾 的性质并不是一种自成目的性的概念形成物。宪法法院的有效工作应须保护宪法 正当性的先决条件,是法律制度顶层的法律适合成为构成连贯制度的宪法法院实 践的基础。值得注意的是,维护宪法统一结构是立宪机构和由政府所确定的社会制度的利益” (Csink、Fröhlich,2013:5-6)。

没有代替法治国的民主主义选择,没有稳定的宪法基础,也无法以成功的期

望实现有效的治理。正如历史宪法无法从匈牙利公共法文化中消除那样,宪法法 院二十多年的法律发展活动也无法修饰,同样从匈牙利的宪法文化中也无法删 除。宪法法院无权判断政治决定的资格,但有权利审判所提交的案件的合宪性, 甚至这是其基本法规定的义务。在权力分立制度中,不仅要执行权力机构的分 立,又要实现宪法就合作的要求。在拥有立宪法的多数议会的情况下,宪法法院 是起到唯一真正的平衡作用的机构,因此承担了极为重大的责任。在一个巩固的 时期,更明显的是国家议会和政府应该在很大的程度上依靠宪法法院的维护者, 即宪法法院。合宪机构的共同利益,也可以说,民族利益是《基本法》背后的价 值内涵和规范性规则获得公民的同情并且愿意遵守规则。

新的宪法挑战,重点在于保护民族主权和宪法认同

在匈牙利《基本法》通过之后,围绕公法大变革的合宪性争端的力度减弱了,并 由与民族主权和宪法认同有关的问题所取代。尽管匈牙利自1949年以来一直拥有 成文的宪法,但《基本法》恢复了被中断的连续性。《民族声明》宣称“我们尊 重我国历史宪法的果实以及体现匈牙利宪法延续和民族团结的圣王冠。”

匈牙利伟大的司法部长、法学家兼政治家戴阿克•费伦茨(Deák Ferenc部 长、法学家兼政治)曾表示:“我们的宪法是一部历史宪法,不是一下子做成

的,而是从民族的生活演变而来的,根据国家和时代的需要 在本质上和不

同时期发生了变化”(Deák, 1865:88)。因此,匈牙利历史宪法是一个活生生 的现实,有机地发展,同时给社会确保跨越几代人的相对稳定性:“匈牙利宪法 从国家的生活逐步演变而来。我们将其作为几个世纪的作品从我们祖先那里所 得到。我们有责任尽可能地将它传递给我们的后代;我们有责任提供担保它不 限于个人的时代,而且以此作为强有力的法律基础,一代一代传下去”(Farkas, 1867:227)。戴阿克留下的传统将宪法称为形成认同的文件。如果我们将宪法视 为“民族的身份证”,那么《基本法》最重要的任务之一就是宣布历史宪法成就 作为与先前中立性文本相比的解释背景。

但是在历史宪法中的成就是什么? 一种方法分析认为,这个概念是“经过 斗争,长期奋斗而取得的成就,也就是说,是有机发展的结果”,同时指出 “构成历史宪法的组成部分不一定成为历史宪法的成就。因为在这种情况下, 作为历史宪法成就的圈子太广了” (Sulyok,2014:33)。宪法法院没有一般 性地界定这一概念,但在一些裁定中将一些法律制度,如司法独立、宗教自由 和新闻自由等归类为历史成就。根据《基本法》的具体规定和以上引用的《 民族声明》提到圣皇冠的摘录,有根据提到,分权、法治国地位和人民主权也 可以列入这个圈子中,因为“圣冠学说”也可以被视为这些原则的早期表现(Stumpf,2017:172-173)。

发扬国家(宪法)认同的的第一个重要里程碑是宪法法院第22/2016. (XII. 5.)AB裁定。其中解释了《基本法》所谓的“欧盟条款”:“匈牙利为了作为欧 洲联盟成员国,根据国际协定-在运用创建条约基础上产生的权利和义务所需要 的程度上-可通过欧洲联盟的机构与其他成员国实行来自于《基本法律》的若干 管辖权。”该裁定的推理澄清了“匈牙利宪法法院认为,宪法认同的概念是指匈 牙利的宪法上的自我意象。”该裁定规定,“在行使其权利时,宪法法院根据相应 的动议可以审查,基于《基本法第》E条第(2)款行使的共同权力是否侵犯人 格尊严、其它基本权利、匈牙利的主权或其历史宪法为基础的自我意象。”一方 面,宪法法院表达的是宪法认同可能成为行使欧盟权力的障碍,另一方面,确立 了解释匈牙利宪法认同内容的权利。第三,在解释中,法院会考虑到历史维度。 事实上,宪法法院通过这一裁定创造了基本权利保留、主权和认同三种审查的可 能。对该裁定的批评20指责宪法法院不够积极,只试图象征性地取代不成功的第 七次宪法修正案。当然,宪法法院不能接管立宪机构的角色,并且在没有文本背 景的情况下,也不能超越其权力。

在2018年的大选中,执政党(Fidesz-KDNP)在议会中又获得了立宪的多数 席位,并且通过了《基本法》的第七次修正。21这个修正将植根于历史宪法的, 并且在所有政府机构有责任保护的宪法认同概念纳入了《基本法》的文本中。 确定了民族主权不可分割的要素。这些要素也为欧盟机构构成限制。宪法法院 关于政府就宪法解释的裁定基于这一宪法背景(2/2019. (III.5) AB裁定)。宪 法的解释指出,匈牙利宪法构成欧盟法律适用于匈牙利的基础。在解释《基本 法》时,宪法法院注意到欧盟成员身份带来的义务以及匈牙利基于国际条约的 义务,但是任何其它机构都不能影响其对《基本法》的解释。由于《基本法》 规定符合欧盟法律是宪法上的义务,应该通过宪法对话解决任何可能的矛盾。 但是匈牙利《基本法》的权威性解释是匈牙利宪法法院的责任,而且必须得到 所有机构和机关的尊重。

在暗中联邦主义阴影下的宪法主权保护

在一体化的这一阶段,在千禧年后加入欧盟的中东欧国家经历被迫塑造,承担和 由欧盟使其接受宪法体系的认同。“在一体化的早期阶段,对于欧盟成员国而 言,对进入“一体化欧洲俱乐部”持有的宽容态度优先于欧盟法律。目前(而且 尤其是在英国脱欧之后),处于紧要关头的是俱乐部的如何继续运作(或其质 量),因此现在“尊重宪法宽容原则并接受成员国宪法认同以便继续良好运作”, 对欧盟也很重要。欧盟现在介于法律上的共同体和独立国家状态之间。22已达到 了临界质量,鼓励成员国实际界定自己“主权的边线”。欧盟和匈牙利的法律 制度已相互关联,而且也可以看到这些关系逐渐扩大。宣扬扩大需求的所谓的 “一体化派”观点从一个(经常被误解的,阐明前后关系不良的,然而客观上重 要的)“主权派”角度使得个别成员国有必要重新定义它们以及它们民族宪法体 系与欧盟之间的关系(Sulyok,2014:4M7)。

欧盟基本上建立在欧盟法律首要地位之上。在实践中,这个首要地位源于欧 盟主要法律,以及欧洲联盟法院(“欧盟法院”)的实践基础上,可以得出的 法律解释和执法原则(如,“有效原则” (effet utile),共同体法律的至高无 上,直接效力和直接适用性)。23这些规则和原则都有助于欧盟能够相对于成员 国法律界定自己的权利(因此界定自己的局限性)。在这方面,欧盟法院还指 出,成员国不能将自己的宪法体系用以选择地,或有区别地适用于欧盟法律。

但是,欧共体法律也有其自身确定的局限性。事实上,使一体化比以前更加 紧密的“里斯本条约”引入了一个重要的新限制。经“里斯本条约”修正的“欧 洲联盟条约”第4条第2款明确表示,成员国可在其主权范围内保留的受保护的核 心:“欧盟尊重成员国在条约面前的平等和民族的认同,因这些以及区域和地方 政府是其基本政治和宪法结构的组成部分。尊重基本的国家职能,其中国家领土 完整性的确保,公共秩序的维护以及国家安全的保护。国家安全尤其保留为各成 员国的专属责任。”

各成员国议会和各成员国宪法法院在发展和捍卫民族认同方面发挥关键作用。 他们的合作对于保护国家主权和宪法认同是不可或缺的。在有争议的情况下,宪 法法院最终必须解释宪法认同概念的内容,并且在必要时加以执行。但是各国的 宪法法院没有必要,甚至不合理地完全隔离,转向内部开展这项负责任的解释活 动,而是与其它成员国宪法法院紧密合作,与欧盟法院进行对话才会是最有效的。

《民族声明》称道:“我们为一千年前,圣伊什特万国王将匈牙利国家安置 于稳固的基础上,使得我们国家成为基督教欧洲组成部分而感到自豪。”在一千 年之前,圣伊什特万作出了一项决定,而《基本法》则使这一决定得以延续。这 个延续性甚至超越了象征性的层面,因为“匈牙利为了欧洲人民的自由,繁荣和 安全参与创造欧洲团结”。也就是说,匈牙利宪法认同也包括了欧洲认同。除了 保留和保护我们国家的这种认同之外,议会和宪法都必须努力帮助通过我们的认 同来进一步丰富欧洲的共同认同。

备注

  • 1.中国没有宪法法院,其作用(适应中国政治制度的特殊性)是全国人民代表大会的法律委 员会发挥的。在中国,一切权力都归于人民,人民通过中国全国人民代表大会(全国人 大)和地方人大行使权力。当全国人大不开会时,常务委员会行使权力。共3000名人民 代表每年一次开长达10-15天的会议。共有164名当选代表,他们是常务委员会的委员。只 有全国人大才有立法权。法官和检察官由全国人大选择而产生,所有的权力机关都属于 其下,法院和检察院也对全国人大负责。根据《宪法》全国人大负责解释和监督宪法的实 施、立法和法律的修改、法律的解释以及审查国务院通过的法律。当国务院通过的法律违 宪时,人大常务委员会可以废止。常务委员会也可以废止违宪的地方法律法规。根据《中 华人民共和国立法法》在公布后的三十日内法规应当报全国人民代表大会常务委员会备 案。如今,为了备案中国1000项行政法规和10000项地方法规而设立了数据库。根据《中华 人民共和国立法法》,任何机关、社会团体、个人以及公民可以向全国人民代表大会常务 委员会提出建议。在收到建议后,由常务委员会进行研究,必要时,送有关的专门机关进 行审查。法律委员会与一个或多个委员会一起对法规进行研究。制定机关也参与该审查以 便说明专业问题。如果经审查认为有关法规同宪法相抵触的,法律委员会提出正式意见。 当制定机关在收到该意见书后的两个月以内,按照所提意见对法规进行修改时,审查便终 止。制定机关不予修改的,应当向法律委员会报告有关情况,随后予以撤销。全国人大还 有一个解释“实施法规”的辅助功能:最高人民法院对实施法规作出解释。全国人民代表 大会常务委员会可对其进行研究。全国人民代表大会常务委员会不得对具体案件进行研 究,不得审查具体法院审判。后者属于四级法院制度内的审查,不能从这个制度向常务委 员会求助。
  • 2.德国宪法法院前院长罗曼•赫尔佐克(Roman Herzog)将西班牙和葡萄牙宪法法院称为卡 尔斯鲁厄的女儿,而在政权更迭后成立的中东欧宪法法院则称为德国法院的孙子。
  • 3.议会在1989年通过的第三十二法律是关于宪法法院的,而且在1989年11月23日任命了第一 届由以下五个人组成的宪法法院:亚当•安道尔(Ádám Antal)、基雷尼•盖佐(Kilényi Géza)、肖尔特•帕尔(Solt Pál)、邵约姆•拉斯洛(Sólyom László)以及兹林斯基•亚 诺什(Zlinszky János )。
  • 4.有不少论文研究政权更迭。其中对各种流程提供最具结构性的全面说明是碧哈利(Bihari) 撰写的(2005:333-413);不那么重视结构性流程的研究论文:Kéri, 2010。从公共法角度 进行了研究Smuk, 2011。
  • 5.宪法法管基雷尼•盖佐(Kilényi Géza)、什米特•彼得(Schmidt Péter)和弗勒什•伊姆 莱(Vörös Imre)对此问题持有不同看法。
  • 6. “立法的法律确定性规则是显而易见的,而不是宪法法院发明的,法律确定性的基本要求 本身更不用说了。如果宪法法案的概念得以保留,并且如果议会当时就制定了新立法法 律,则这些原则将成为宪法水平的规定”(Sólyom, 2001:708)。
  • 7.欧盟理事会威尼斯委员会对法治的内容要素定义如下:1、确保合法性和透明,负责任的民 主立法;2、确保法律的确定性;3、禁止任意妄为;4、到独立无私的法院寻求公义的权 利;5、尊重人权;6、无歧视行为及法律面前人人平等。
  • 8.在以前有效的法律体系中,国家权力分立的原则只有在宪法法院有关的法律序言中才被提 及。然而,《基本法》明确提到分权:“匈牙利国家运作基于权力分立原则。”
  • 9.波克尔•贝拉(Pokol Béla)称:“无论为了实现多数人改变意志而上台的多数立法机关多 大,在立法领域受到宪法法院就立法制定的,长达约两万页的,可用多种方式解释的详细 裁定规制约束,所以多数派政府永远无法确定能否实现其意志”(Pokol,2011:451)。
  • 10.波克尔•贝拉就宪法基本权利和义务更准确的规范性内容提出建议、提议显著地改造宪法 法院权限和运作模式、考虑转变司法层级和法官任命制度以及对新宪法的解释制定能限制 适用“隐形宪法”的保障(Pokol,2011:453-455)。
  • 11.沃尔高•乔巴(Varga Csaba)在其论文中,极为激烈地提起宪法法院的责任。他认为,宪 法法院通过过度强调权利推翻了权利和义务的平衡,使政府成为了公敌,法律通过免除道 德,恢复历史上的,否认法律时期的法律而被清空。他认为,法治国“优先考虑到了上一 政权获得的法律状况、行为者和由其获得的权利…”(Varga,2011:488-489)。
  • 12.布鲁斯•阿克曼(Bruce Ackerman)对政治权力单独有立宪法所需要的多数议员,因此实 现意志障碍相对较少的政治状况使用这个名称(Ackerman,1993:17)。
  • 13.这一矛盾在以下事实中更为明显:《基本法》的序言宣布1949年的《宪法》“无效”,而 《最后条款》的第2款则与其鲜明的对比,因为《基本法》是根据被取代的民主《宪法》规定的程序规则通过的(Jakab、Sonnevend,2013:122, 125)。
  • 14.修正的基本要素:第一个修正规定大幅度减少议会议员人数,引进了副总理职务并创立了 政府官员的职位。第二个允许非地方政府议员地位的人可以当选为副市长(副村长/副区 长)。第三个改变了宪法法院提名委员会的组成。第四个重组了公共媒体的体系。第五个 使给法庭秘书赋予决定权成为可能。第六个为导致大政治风暴的遣散费的追溯征税创造了 条件。通过第七个修正的目的是执行由于被废除的立法法而所需的修正,这一修正导致 “检察官法”等也发生变化。第七个修正将金融机构监督署的监管职能和政府专员制度也 纳入宪法中。第八个修正限制宪法法院对经济类法律的权利范围。第九个修正将国家媒体 和信息通信管理局(NMHH)的机构纳入宪法文本,其局长由总理任命九年。九项宪法修正案中有六项是个人议员议案提出的。
  • 15.关于新分权制度,见Stumpf, 2014:214-227。
  • 16.反对派并不认为预算理事会是重要的宪法制衡机构,因为其成员组成(匈牙利国家央行行 长、审计署署长和理事会主席)长期确保政府占多数。
  • 17.几年后,议会最终,以通过2018年第一百三十法律决定成立行政高级法院。该法案将于 2020年1月1日生效。
  • 18.根据这一决定,宪法法院从媒体法的效力撤出了印刷和网络媒体,废除了其“媒体专员” 这一职务,表示记者新闻来源保护规则违宪,而且部分限制国家媒体和信息通信管理局(NMHH)的调查权利。
  • 19.我对宪法法院和宪法统一性的看法总结于对宪法法院第45/2012. (XII.29.)号裁定的平行推 理报告和对《基本法》第四修正案的个人意见报告中。
  • 20.对此决议的详细分析和批评见于Drinóczi, 2017b。
  • 21.匈牙利《基本法,民族声明》:“我们认为,保护我们源于历史宪法的自我意向是国家的 基本义务。” E)条第2)款:匈牙利为了作为欧洲联盟成员国,根据国际协定-在运用创建 条约基础上产生的权利和义务所需要的程度上-可通过欧洲联盟的机构与其他成员国实行 来自于《基本法律》的若干管辖权。根据该条行使的权力应当符合《基本法》所载的基本 权利和自由,而且不得限制匈牙利对领土完整、人口、国家形式和国家结构的不可分割的 处置权利。R)条第4)款:“保护匈牙利宪法自我意象及其基督教文化是国家所有机关的 责任。”
  • 22.法国法学教授伯特兰•马蒂厄(Bertrand Mathieu)撰写的是少数几本从“主权”角度讨 论民主和宪政国家最重要问题的书籍之一。“在国家层面,需要一个强大,有组织,文化 一致的社会。与此同时,另一个层面可能存在。这个层面对构成它的人民之间的因民族文化的多样性和共同的遗产而得到丰富的差异持有开放的态度。 因此,目标是应该使欧洲成为各民族的欧洲,而不是一个取代民族的欧洲”(Mathieu,2018:215)。
  • 23.见科斯塔案件(Costa v. ENEL) 1964年7月15日,6/64 [1];以及欧盟委员会法律服务部 2007年6月22日的意见。

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