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老年人保护、医疗保障、住房便利。在新冠疫情第一波期间,匈牙利一座 大城市所采取的措施

在新冠疫情第一波期间,匈牙利一座大城市所采取的措施

公民评论 (中文特刊),第16卷,2020,120-130页,DOI: 10.24307/psz.2021.0109

戴日·乔巴·安德拉什博士(Dr. Dézsi Csaba András)讲座教授,塞切尼·伊什特万大学(Széchenyi István University)大学健康科学院(该邮件地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。);费凯泰·达维博士(Dr. Fekete Dávid)大学助教授,塞切尼·伊什特万大学(Széchenyi István University)大学区域科学与公共政策系(该邮件地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。);塞恩泰什·维洛尼考(Szentes Veronika)高级助理,派茨斯大学教学医院;洛茨克维奇-道卡奇·蒂 梅奥(Laczkovits-Takács Tímea)博士生,塞切尼·伊什特万大学(Széchenyi István University)(该邮件地址已受到反垃圾邮件插件保护。要显示它需要在浏览器中启用 JavaScript。

本研究报告介绍的是在疫情紧急情况下,匈牙利杰尔市公众服务模式的四个支柱(社会福利、医疗卫生、住房和健康城市方案)的工作情况。在2020年春 天,新冠肺炎出现在匈牙利,并且在好几个星期之内就彻底改变了匈牙利人民的日常生活。在经济和政治界都面临了重大挑战,匈牙利大城市的社会福利和医疗卫生系统也不例外。基本上可以确定,由于需要照顾70多岁老年人等众多问题原 因,社会福利部门承担了很多额外的工作,而且在社会福利的其他领域也只能在遵循严格规则、适应所改变的条件,在有限的范围内才能开展活动。初级卫生保健体系也面临了很大的挑战,因为不得不将以前的亲自护理由远程医疗的方法来取代,通过这种方法并且还需要确保患者的医疗护理。经验表明,在新冠疫情紧急情况期间形成了一些值得纳入初级卫生保健日常工作的良好实践。地方政府关于住房支柱制定的决策目的是在疫情紧急情况下帮助租用地方政府房屋的居民。地方政府自愿启动的“健康城市方案”未能实现其2020年的目标,因为这个方案 提供的绝大多数服务、倡议、活动和节目都需要亲自参与,而在疫情蔓延的情况下,这些活动都无法举行。

《经济文献杂志》(JEL)编码: O18、I18、H75、R30、R50
关键词:新型冠状病毒感染的肺炎疫情 ;地方社会福利服务体系 ;初级卫生保健 ;《健康城市方案》 ;地方政府住房管理


序言

无论是我们生活的所有领域,还是杰尔市社会福利服务模式的运作,都在根本上遭到了新冠肺炎疫情的影响。本研究报告的目的是通过案例分析方式介绍匈牙利一座大城市在社会政策,住房和初级卫生保健领域的举措。杰尔(Győr) 是匈牙利人口第五大城市,长期人口13万。包括市域所辖区,20万到25万人共 享城市的服务。世界最大的发动机制造厂位于杰尔,以及奥迪的主要汽车制造厂也处于该城市。该城市还是匈牙利最重要的经济中心之一。

杰尔州级城市(Győr Megyei Jogú Város)社会福利服务模式具有四个主要要素。第一个是社会政策。这包括由地方政府在当地社会福利体系框架内完成的一系列义务性和自愿性任务。与社会政策支柱密切相关的,第二个要素是住房事务,包括利用地方政府拥有的住房并且提供住房补贴。第三个主导要素是执行属于初级卫生保健范围内的地方政府任务。第四个支柱是地方医疗卫生保健供应系统相关的, 杰尔自治政府自愿承担的,在“健康城市计划”框架内提供的服务和倡议。

杰尔的社会福利服务模式简介

最近,许多研究项目对杰尔社会福利服务模式框架内所执行的任务和该模式的特点进行了研究。最新一项研究项目涉及杰尔市的社会福利服务模式,以及其内的医疗保健任务(Laczkovits-Takács,2018a)。另一项研究项目根据杰尔战略文件对杰尔市的社会政策发展情况,其作用(Laczkovits-Takács,2019c), 以及在提供社会公共服务中杰尔市政府所发挥的作用,并进行了相关的研究(Laczkovits-Takács,2019a)。近期,杰尔社会福利模式的“健康城市方案”支柱也成为了科学研究的焦点(Laczkovits-Takács, 2018b;2019b;2019d)。另一个研究项目是通过分析杰尔模式住房支柱的一个细节,对杰尔的社会福利城市复兴举措进行了分析(Fekete、Laczkovits-Takács,2019)。

在新冠疫情紧急状态下,杰尔的社会福利服务模式的运作

一般来说,在疫情紧急状态下,医疗卫生保健和社会福利体系都得承受沉重的负担并且承担许多任务。医疗卫生和社会福利机构以及服务提供者的运作,其基本原则,程序基本上由政府决议,人力资源部的法令、信息传单、均是由人力资源部部长的信件来确定,也就说在中央确定的规则基础上地方政府层在面上进行了具体落实方法的筹备和执行。因此,运行的细节是由中央和地方各级政府共同决定的。就地方决策而言,值得一提的是,在2020年3月11日以后,根据相关 的法规1在新冠疫情紧急状态下,地方自治政府议会的职能和权利,以及授予各 委员会,包括社会福利、卫生和住房委员会(以下简称:SZELBI)的权利均由市 长行使。SZELBI的最后一次会议是于2020年3月16日举行的(SZELBI,2020)。

社会福利的支柱

对70周岁以上居民的服务

在疫情紧急状态期间,老年人的保护和照顾成为了地方社会福利服务的一个重要任务。根据政府法令的规定,如果年满70岁的人承诺不离开住所或暂住地 点并通知当地自治政府,则市长或村长负责提供照料(46/2020.(III.16.) 政府令)。在对老年人的照料中,地方政府在以下几方面提供了援助:

— 在社会福利服务范围内,每天一次送热餐上门(收费服务)、

— 每个星期一次协助购买食品、

— 每个星期一次或者(每个月开一次的药物的情况下)根据需求协助买药。满70周岁居民只需要通过以下几种方式通知地方政府所想要享受的服务:

— 填写和亲自提交从www.gyor.hu网站下载的声明书、

— 通过电子邮件提交表格、

— 或者通过电话。

通过以上渠道提交的申请是由市长合署收到的,而在杰尔则是由联合卫生和社会福利机构(以下简称EESZI)的工作人员完成了老年人照料服务,但前提需要事先申请该服务。EESZI工作人员的数量在没有增加的情况下,也完成了疫 情紧急状态期间多倍的任务。包饭相关的管理工作部分由护理中心工作人员负责,而午餐送到家门则由承包商完成。为了完成其他任务(如购物、购买处方药等),老年人俱乐部、学校护士、城市技术服务局的司机和经济管理中心司机在EESZI范围内新设立了一个小组。他们根据所需要的情况来调整执行任务必要的人员数量,并对其进行持续监控。在需求达到高峰时,近30个人员参与这 些任务的执行。后来还出现了协助上邮局邮汇水电杂费的需求。根据自治政府与匈牙利邮局股份公司的协议:自治政府每三个星期一次搜集老年人的邮局汇款单,并且在各个城区邮局通过快捷手续汇款。“使命”急救车、病人运送和服务有限责任公司(Misszió Mentő Betegszállító és Szolgáltató Kft.)以每周一次运送老年人处理(银行等)事务的方式也协助地方政府执行任务。

社会福利援助金

在社会福利领域,值得一提的是补助金的情况。我们经检查数据发现,与之前提交的申请数量相比,没有任何显著的差异。社会福利补助金审批手续按照已习惯的秩序正常进行,只不过是环境调查被推迟了。在疫情紧急状态期间提交的申请数量不高于去年同期,但申请人当中出现了一些失业者和在疫情紧急状态下无法从事的行业的工作人员。在新冠疫情紧急状态下,市长代SZELBI对共280个“居民点特别补助金”申请制定了裁决(第10/17/06/2020. PM.裁决)。

图1、2019年和2020年3月到5月,由自治政府审批的社会福利援助金申请(人)

社会福利服务和儿童福利基础保障

杰尔市自治政府在以下机构的框架内,并根据供应合同,在其他民间伙伴组织的参与下提供各种形式的个人照顾:

— 联合医疗卫生和社会福利机构、

— 联合托儿所网络机构、

— 家庭和儿童福利中心、

— 无家可归者援助服务机构。

老年人照护

政府通过法令2规定,在社会福利服务范围内,日托机构建筑物内可提供的服务被暂停,除了员工之外,其他人禁止进入。因此,杰尔市提供老年人“日托” 服务的老年人俱乐部等其他机构都暂停了。

关于寄居机构和临时照料单位,从2020年3月8日开始禁止探视,随后从3月 15日实施了出行限制。这个措施影响了杰尔232个养老院和43个临时照料单位中 的老年人。空缺床位没有填上,EESZI没有接受新人员入住。在所有老年人寄居的机构和临时照料单位中,注意到新冠疫情控制(主要是预防)而调整了疫情防控措施,并且根据EESZI制定的隔离方案确保了足够数量的隔离室以必要时对老年人进行隔离。根据国家首席医疗官3的裁决,从6月8日开始部分解除了探视禁 令。也就是说,在事先与精神卫生小组的工作人员或指定的护士通过电话预约后,在严格遵守相关规定的条件下,可以进行探视。

家庭和儿童福利服务

家庭和儿童福利中心每个地区办事处都降低了客户接待时间,并且主要采用了电话和电子联系方式。街头上的福利工作仍然必须提供, 但是只有在危机情况、严重危险或者有正式要求的情况下才能进行家庭探望(EMMI,2020c)。在出现有儿童或成年人紧急警报情况,或由儿童福利局发 来的警报时,在疫情紧急状态下仍然必须进行调查。值班时间以外的行政工作允许在家里完成。幼儿园和学校助理不得在公共机构或现场担任任务,医院的福利咨询只能通过电话或电子邮件提供(医院内的咨询服务被暂停),而心理咨询则是通过Skype提供的。儿童保护警报系统的时刻警惕工作保持不变,免 费电话热线根据家庭支援处的接待时间也继续运行。在家庭和儿童协助组“蓝岛公共空间”(“Sziget-kék Közösségi Tér”)和“桥梁”(“HÍD”)青年信息和咨询处组织的各种团队活动和节目都被暂停。在疫情期间,家庭和儿童福利中心在严格遵守规则的条件下继续进行工作,这凸显了家庭和儿童福利中心在城市和当地社会护理体系中发挥着的关键作用。我们研究的两个单位(基本服务组和机关组)的统计数据,很好地显示了这个工作的情况。基本服务组的家庭支援人员提供了典型家庭援助和基本儿童保护服务。机关组个案管理者负责进行儿童保护关怀相关的活动,防止机关措施、追查、协助和协调。有意思的是,4月份出现了11起必须立即采取措施的案件,也就是说由于危及生命的情 况而需要将孩子临时家外安置。这个数字非常高,因为这种措施每个月平均出现1-2个。另一项有意思的现象是,在疫情期间警方向该中心报告的警务措施 数量是往常的两倍,主要是家庭矛盾、虐待原因,而且吸毒和自杀未遂的年轻人人数也有所增加。

无家可归者照料

无家可归者援助服务为杰尔市行政区域中的无家可归者提供照料,其中提供以下服务:夜间收容所、临时夜间收容所、慈善厨房、政府补贴餐、日间护理、过渡期护理、康复、护理、关怀、基本医疗保健。在疫情期间,这些服务的利用率达90-100%了。由于无家可归者的庇护所主要为无家可归的老年人提供服务, 并且在过渡期间宿舍有许多年老和生病的人生活,所适用的也包含了老年人护理和寄居机构的专门规则,不仅仅是与无家可归者服务机构相关的规则。从2020年 3月9日起,与宣布探访禁令的同时,整个机构的出行限制也生效了,而且还规定 了机构内不同部门的人员也不得互相探访。3月18日,下令部分出行禁令和入住 禁令。只有经机构领导人的特别许可,在合理的情况下(如工作或进行必要的体检等原因)以及在特殊情况下(如近亲属去世)才可以出行。

根据严格的本地规则和程序,在社会工作者的监督下,在规定的时间内才可以分别用餐。看病也只能凭预约,在一些特定情况(如验血、换绷带等)并在社会福利工作者的陪同下进行。在出行禁令期间,根据寄在住机构内的人员要求, 工作人员每个星期两次购买了烟草制品、生活消费品(彩票,糖果等)。让上瘾者留在机构内是一项非常艰难的任务,所以与内部守则不同,临时允许在可控制的范围内适度饮酒。无家可归者宵禁于6月8日,而探访禁令于6月18日解除。

医疗卫生支柱

在疫情紧急状况下,初级卫生保健的运行秩序也改变了。从2020年3月16日开 始,只有在急需的情况下,以避免生命危险或对健康的永久损害,才可以提供有计划的医疗服务(EMMI,2020b)。与此同时,需要重组医疗保健服务,以便只 有65岁以下的人才能参与直接的患者护理。在杰尔市,这意味着9名儿童全科医 生和10名成人全科医生无法亲自参加工作,只能利用远程医疗的方式。为了避免 感染的风险,在病人护理中重视了以下法律确保的“新”方法:

— 通过电话鉴别新冠肺炎疑诊患者、

— 通过电话远程咨询医生、

— 开电子处方。

患者首先必须通过电话预约成人和儿童全科医生。只有在全科医生认为有必要时,才可以亲自到诊疗室看病。远程咨询应运而生,杰尔市在90%的病例情况 下被证明此举足够。在疫情紧急状态期间,可以在没有处方证明的情况下,以电子处方形式购买处方药,这极大地减轻了初级卫生保健服务的负担。任何出示患者社保卡号并适当证明自己身份的人都可以购买患者的用药4

家访护士也可以按照在新冠疫情紧急状态下施行的方案进行工作。作为基本原则,应当规避亲自会面,只有在特殊情况下(新生婴儿、儿童、弱势者)亲自进行家访。因此,在联系方式中,家访护士主要选择电子联系方式,如电话、电子邮件、聊天室、视频通话和Skype等。同时,孕妇定期产前体检必须按照规定 在预约好的时间内进行亲自体检(人力资源部,2020a)。

新冠疫情紧急状态下,在2020年3月15日之后,初级牙科护理范围内只允许提 供紧急护理。在EESZI框架内组织的牙科急诊虽然在疫情期间也工作,但是只能提供紧急护理。

儿童和成人全科医师急诊也需要事先进行电话咨询,随后在紧急情况下可以亲自到值班医生看病。表2、显示在疫情期间,急诊的患者数量。可以看到,患 者数量同比大幅下降。

图2、在2019年和2020年3月到6月份,杰尔全科医师急诊患者数量

除了初级卫生保健之外,市政府还承担了进一步的任务:启动了免费电话热线,身体状况不确定的杰尔居民可以通过这个电话可以寻求帮助。为了确保全天候24小时服务,市政府提供了5个电话线。经验丰富的医院医生四小时轮班值向 来电话的人提供了信息和建议。在3月19日启动的电话服务旨在减轻医疗机构及 其工作人员的负担。从3月26日起,杰尔市的家长们还可以拨打另一个免费电话 热线,向儿科医生整天咨询疫情有关的问题。共有658人拨打了成人免费电话热 线,而家长们专用的热线共56个人使用了。

由于当地社会团结,3月23日在塞切尼·伊什特万大学的一个宿舍楼设立了疫 情观察中心。所设立的医疗机构的目的是隔离非住院新冠肺炎可疑病例并且观察派茨(Petz)医院传染病科医疗服务区的确诊病例。不满65周岁的,没有严重症 状的新冠肺炎可疑患者可入住这家中心。直到5月14日晚上8点为止,该中心在一 名医生、四名辅助医务人员和一名管理员的协助下,每天24小时提供持续的医疗 服务。

住房支柱

注意到2020年3月11日宣布的新冠疫情紧急状态,市长就自治政府拥有的公寓 和场地制定了两批地方条例。第一批从52020年4月1日生效实施,并且包括以下内 容:

— 在2020年4月1日至2020年8月30日之间,社会住房租户没有支付租金的义务(如果疫情紧急状态在此之前终止,则到紧急状态终止时间为止没有支付义务),

— 除销售食品、香水和化妆品等杂货的或者从事抽奖游戏、体育彩票,远程赌博和彩票的店铺、用于进行银行、保险或金融业务的房间以及药店、经销医疗辅助器具的额商店和烟草店之外的,用于销售货物的或者提供服务的,由地方政府拥有的房间的租户从2020年4月1日开始到2020年8月31日为止(或者如果过疫情紧急状态更早结束,则到该较早结束时间为止)支付租赁合同规定租金的50%。

第二批条例从62020年4月30日生效施行,并且包括以下波及住房管理的规定:

— 以任何名义出租的,地方政府拥有的(当然,除了以上规定的社会住房以外)公寓的租户在2020年5月1日和8月31日之间(或者如果在疫情紧急状态更早 结束的情况下,则到该较早结束时间为止)支付每月应付租金的50%。

市长通过这一系列的措施扩大了受减租户的范围,并且除了暂停社会住房租户所支付的租金之外,还向地方政府其他与房地产(预注册的、翻新的保障房、残疾人专用房、储蓄住房、临时安置、以市场价格或具有成本效益的招标形式租用的公寓或老年人住房)相关的也予以了显著的优惠。

随着新冠疫情紧急状态在2020年6月17日午夜结束,杰尔的这些措施和便利措 施也失效了,所以恢复了原租金,从6月18日起,向市政府租赁的公寓和社会住 房以及地方政府所拥有的营业场所也恢复了全额租金。

市长在行使SZELBI职权时,在以下表格所列出了机关权限并做出了决定。

图3、在新冠疫情紧急状态下,市长行使当局权利,就住房领域做出的决定

“健康城市方案”支柱

新冠疫情紧急状态完全停止了“健康城市方案”的工作,包括以健康城市方案范围内已制度化的论坛(健康城市方案指导委员会、毒品事务协调论坛、老年人事务理事会等)。根据中央政府的规定,在《健康城市方案》框架内原先所组织的各项活动无法举办。未能举办的活动包括:

— “健康-集市”(Egészség-Piac)公共保健系列活动的各场活动(12个举办单位当中6个以及一个新报名的单位承诺将在以后补办活动);

— “聊天网络”(Beszélgető Hálózat)志愿者与活动障碍老年人的每月会晤也无法举办,根据计划将在秋天重新启动该活动;

— “老年人欢乐舞”没有举办;

— “毒品事务协调论坛”2020年的工作计划本来包括支持多项活动,其中大 多数已调动,只需要取消少数活动。

鉴于“毒品事务协调论坛”活动各式各样,所以值得单独跟踪所支持活动的情况。由于娱乐场所都关闭了,因此“毒品事务协调论坛派对援助服务”(KEF Partisegély szolgálata)没有运行,只能提供在线和电话咨询服务。无解毒规定的所谓低门槛“安全娱乐场所项目”也用相同的方法。家庭和儿童福利中心范围内的“蓝岛-公共活动空间”(Sziget-kék Közösségi Tér)给0-18年的儿童,家长和家庭提供各种活动。

工作单位中的吸烟预防计划以及杰尔-莫雄-肖普郎州警察局(Győr-Moson- Sopron Megyei Rendőrkapitányság)组织的预防夏令营也没能如期举办,并且在将来也不计划补办。取而代之的是,针对20个五年级到八年级小学生团体组织的,分别几天举办的“安全日”活动。

总结

本报告研究的是匈牙利杰尔市公众服务模型的四个支柱(社会福利、医疗卫生、住房和健康城市方案)在疫情紧急情况期间的工作情况。基本上可以确定, 社会福利领域的部门由于需要照顾70多岁老年人等问题原因,继而承担众多额外 的任务,而且在社会福利的其他领域也只能在遵循严格规则、适应所改变的条件下以有限的方式开展活动。初级卫生保健体系也面临了很大的挑战,因为不得不将传统个人护理由远程医疗所提供的方法来代替,并且用这种方法来确保患者的护理。经验表明,在新冠疫情紧急情况期间形成了一些将来值得纳入初级卫生保健日常工作中的良好实践。关于住房支柱制定的地方政府决策旨在在疫情紧急状态下帮助自治政府出租房屋的居民。“健康城市方案”作为地方政府自愿承担的任务,基本上未能实现为今年所设定的目标,因为这个方案提供的绝大多数服务和倡议都需要亲自参与的活动或节目。

备注

  • 1 2011年有关灾难管理以及一些相关法律修改的第一百二十八号法律
  • 2 关于新冠疫情紧急状态下一些社会福利和儿童保护举措以及社会福利服务在疫情紧急状态下的工作秩序的第88/2020.(IV.5.) Korm.号政令
  • 3 匈牙利国家首席医疗官第13305-54/2020EÜIG编号裁决
  • 4 第8/2020.(II.12.) 号关于修正卫生、社会福利和家庭部第44/2004.(IV. 28.) ESZCSM号条例的政府法令
  • 5 为了应对人类疫情对经济带来的后果而修正一些地方政府条例的第7/2020.(IV.1.) GYMJVÖ.号条例,
  • 6杰尔州级城市议会第15/2020.(IV.30.) GYMJVÖ.编号关于注意到疫情紧急状态确定的市政出租公寓租金的条例第财政部10/17/06/2020.PM. 号裁决

参考文献

第财政部10/17/06/2020.PM. 号裁决
杰尔州级城市议会第15/2020. (IV.30.) GYMJVÖ.编号关于注意到疫情紧急状态确定的市政出租公寓租金的条例
2020年关于防止新冠疫情的第十二号法律
第40/2020. (III.11.) 号关于颁布新冠疫情紧急状态的政令
为了预防危及生命和财产安全并导致群众性疾病的人类流行病以及防止其后果的,维护匈牙利公民健康和生命而下令的疫情紧急状态期间应当采取的措施有关的第46/2020. (III.16.) 号政令
为了应对人类疫情对经济带来的后果而修正一些地方政府条例的第7/2020.(IV.1.)GYMJVÖ. 号条例
第8/2020. (II.12.)号关于修正卫生、社会福利和家庭部第44/2004. (IV. 28.) ESZCSM号条例的政令
关于新冠疫情紧急状态下一些社会福利和儿童保护举措以及社会福利服务在疫情紧急状态下的工作秩序的第88/2020. (IV.5.) Korm.号政令
2011年有关灾难管理以及一些相关法律修改的第一百二十八号法律
匈牙利国家首席医疗官第13305-54/2020EÜIG编号裁决
匈牙利国家首席医疗官第13305-56/2020EÜIG编号裁决
匈牙利国家首席医疗官第13305-59/2020EÜIG编号裁决
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