公民评论 (中文特刊)，第16卷，2020，361-371页，DOI: 10.24307/psz.2021.0125

匈牙利地方税体系基础在1990年按封闭列表方式而确定地方税项，起初由两种财产税，两种市政税，一种旅游税和地方商业税组成。此类税收仅由定居地地方自治政府征收。地方税制中影响到国家竞争能力的就是地方商业税。因为此税项的纳税人不是消费者而是企业，计税基数不是盈利而是净营业额，从此营业额中仅能减除几种费用，而且在近几年此税项比中央企业税的额度还要大两倍。一项在2015 年生效的法规更变为地方税制规定带来了重大的改变，新的地方税项目改为为开放列表，也就是说自治地方政府可确定任何地方税项，但前提为征税对象没有包括在中央公共费用规定中，及应纳税人是没有完成商业业务的个人。新冠传染病也影响到匈牙利地方税制的基础，因此立法者允许州级地方自治政府代替定居地地方政府征收地方税，以及将中小企业的地方商业税比例降低了一半。

《经济文献杂志》(JEL)编码： H25、H71、K34
关键词：地方财政 ；地方税收 ；地方商业税

前言

如今也生效的匈牙利地方税体制的基础是立法者在1989-1990年政权更迭期间确定的。早在1990年就成立了有关地方税制的法规（1990年第一百法规），其法规从1991年一月1日起生效，其过程中此法规已被多次修改。本论文为概括介绍匈牙利的地方税制体系规定在过去的三十年中是怎样发展的。首先来介绍匈牙利地方自治政府体制及地方政府财政框架。通过这些才能够实际了解到地方税制方面的部分规定和不同的改革变更。

匈牙利地方自治政府体系

政权更迭时期（1990-1994年）

1987年一月1日在匈牙利包括布达佩斯及其行政区一共有1511个地方和19个州级委员会¹（ KSH， 1987年， 第8-9页）。1992年一月1日自治市和区变更的第一波已经结束，包括布达佩斯及其行政区一共形成的3092个定居地和19个州级自治政府，共同组成了自治政府体制（KSH，1992年， 第11页）。州级自治政府数量至今没有改变。² 按此可确定具备自治政府的定居地数字和之前的经济社会布局期间相比翻了一倍。

新成立的自治政府体系的一个主要特征为以定居地为中心化，因此带来了碎片化的自治政府结构。新布局的核心之一就是居住区域中的民主制(Pálné，1997)。这个时代自治政府的理念基础为：新成立的国家政府机构将在这些拥有自治权的定居地自治政府中找到支柱。另外一个主要特征是给定居地自治政府授予了广泛的责任范围， 而且没有任何区分的授予任务和管辖范围。其政府需要完成各种不同的人类服务和基础设施方面的服务工作（确定当地居民生活水平基础的教育，医疗和社保工作）。匈牙利自治政府体制的第三个特征为定居地自治政府在工作实际完成方面获得了完全的自由。几乎可通过任何方式完成其工作：可与私人商业代表签署协议，与其它自治政府合伙，可成立财政机构及经济主体。在法律框架内可随意管理自己的机构主体，自治其资源（Balázs，2016)。同时需要提到的是和定居地自治政府不同的是1990年分配给州级自治政府的责任是微不足道的。州级政府的排空完全是政权更迭过程中党派之间的妥协而造成的结果(Kecső，2016)。

问题累计时期（1994-2010年）

在政权更迭后的“富裕”四年结束后，产生了不断增加的工作缺少资金， 有市场竞争化的商业财产的消耗，没有审查的多种补助的名义分割，以及债务存量的出现。1995年接受了财政紧缩措施（Lentner，2020)。针对新自治政府体系问题呈现出它的局限性达到了清醒剂作用。1997年在各个报道和论文中已经能够阅读到的意见为：“针对自治政府所制定的要求中能够清楚的看出地方权力的品质性及合法性首先不是以价值，人员，意识为基础的的。而是运转的效益，通过当地生活水品，居民的舒适性形成中直接测量”（Pálné， 1997年，第115页)。在此期间，地方自治政府的债务存量不断上升。

2006年议会和自治政府大选结果后所形成的地方-中央政治极化环境内， 主要由和州级自治政府，州级权益城市和大城市有关的外汇债券发行爆发为问题的最棘手部分。地方自治政府漂移向无奈中。在公共财政的自治政府子系统中累计的风险已经开始威胁体系化的运转。在2010年后由通过国家审计署审查的经历也能够肯定艰难的管理处境(Domokos，2012；Kolozsi，2012)。在由通过审计而获得确定方面的论文总结中可看到：“匈牙利自治政府的财政平衡状态在2007和2010年之间明显恶化，财务风险更加严重，债务（尤其使外汇债务）快速增长。多数的自治政府没有足够的资源来交付偿债负担”(Domokos，2012年,第165页）。

由自治政府安全确保的公共服务因此被迫威胁。自治政府的碎片化，过大的责任性和资金不足，以及公共财政整体面临的挑战渴望着一个全面的改革。在1998年到2010年之间之所以没有机会完成大型改革，是因为缺少变更法律条款所需的多数政治权利。

2010年的变革

在2010年的大选后，匈牙利议会面对的就是上述的状态。一方面具备了希望变革的意向，另一方面具备了改革自治政府规定而需的三分之二的政权多数。³ 2011年匈牙利新宪法被接受，而且针对地方自治政府也设立了新法规， 替代了1990年生效的的自治政府法规。⁴ 执法者通过中央集权化而解决定居地自治政府层堆积的问题。中央政府机构从地方自治政府那里承担了多种公共服务。⁵ 这些服务包括教育和医疗保健系统中的住院护理。州级自治政府在任务承担和重要性方面继续减弱。地方政府在公共作业完成中所承担的角色通过两个指标可清晰的表达。从2010年到2014年自治政府的财务出纳和GDP 相比的比例从12.5%降到8.2%，自治政府的财务出纳和整体政府出纳相比从19.5%降到13.2%。⁶ 与此同时完成了地方自治政府债务存量的兼并。通过中央财政将州级及定居地自治政府从其债务陷阱中救出（Lentner，2014)。

在2010年后实施的改革也可以被认为是减少了地方自治政府的重要性。其实在政权更迭期间交给自治政府的自治权，以及其保障是主要的价值，当时《基本法》和实施细则设立时立法者决定成立一个任务导向的及操作导向的体系（ Patyi ， 2012 ； 2015)。2010年后立法始终以规避地方自治政府破产风险为基础。因此地方自治政府所有价值中最重要的为高效益。匈牙利是《欧洲地方自治宪章》成员(以下简称为：自治宪章），⁷ 其中没有任何一则规定限制将曾经分权的公共任务再次中央集权管理化。当然，也不可能限制，要不然就会阻止纠正可能的错误。但作为成员国必须符合公共任务的多数部分属于自治政府所管辖的要求。在遵守此要求的情况下《自治宪章》与中央集权管理相一致。

自治政府财政框架

理论论题

可通过多种渠道为地方自治政府融资。就欧洲委员会推荐。⁸ 及以文摘(McLure，2000；Kecső，2016)为基础可成立适合理论上对比国家分组。融资渠道基本可以分为两个分支。以地方自治政府所具备的责任范围而确定其收入程度，以及区分自己及之外领域的来源。共同点为两种来源都会出现在地方自治政府财政收入中。区别为在其财务上决议的自治权。

那些与自治政府决议无关的财务部分被视为外来资源。那些与自治政府决议有着直接关系的资源被视为自备收入。在外来资源方面需要区分一方面从财政预算获得的资源，另一方面分配的或让出的公共收入-其主要部分为共享税务。有关公共收入方面无论是从中央税务中，还是从其它公共负担中当地自治政府获得一部分还是全部，其税务确定的权力都是由政府(议会）执行的。

针对自备收入方面，各种来源程度的确定是自治政府的权限。此方面在税务来源而看是代表不同意义的， 一方面可以是私法收益，另一方面可以是公共收益。私法收益以私法关系为基础。私法收益尤其来自于自治政府的财产（房地产）经营而获得的利润，分红，利息和商业经营的收入。贷款也是一种私法关系内的收益，因为是以协议为基础。公共收益尤其来自单方公权力决议，可以是规范的(例如：自治政府规定），也可以是特殊的（例如：官方裁决）。财政和行政类公共收益同样可在自备收入内所见。财政类公共收益（例如：税务和规费）的目的是为了确保完成公共工作所需的资源。在税收方面提到的由自治政府决议的收入比例为：至少税收事实中的一部分，税务比例方面至少在框架内自治政府具备自由决议权限。《自治宪章》第9条第3点中也陈述类似。⁹ 因此我们将其至少一部分比例由地方自治政府决议的税收项目视为地方税项。行政类公共收益的来源所完成的目的是不同，例如：修复、压抑、预防。

自备收入重要性一方面为地方自治政府可有效的决议财政收入。也就是说自治政府可在变更自己的收入而适应所产生的过多或减少的出纳部分。自治政府财务收入部分可确保此灵活性。自己的收入除此之外还是自治政府自治权的经济支持，因为这些收入不会被上层政府决议而影响，当然立法者可在法律框架内影响到自治政府的决策。

匈牙利融资体系

匈牙利自治政府体系在过去的30年中更新过两次。第一次与1989-1990年政权更迭有着直接的关系。第二次是在 2010年议会大选之后完成的。第二次更新解决了在1990和2010年之间期间所产生的问题。调查中心为现行制度。如果按理论论文而检查2019年的决算数字¹⁰，那么可以确定所有自治政府收入在四舍五入后为53%，其中自备收入为47%。¹¹ 给予的资金中税收共享部分不是很多。仅占了自治政府收入的 1%。2019年按法律规定又在国家财政的中央和地方体系之中增加了两项分税制税项。其中一个比较大的税务就是汽车税。另外一个分税制税项为耕地出租而获得的收入后所征收的个人所得税，通过此税项而征收的金额较低。汽车税的收入在2020年完全定向到中央财政中。也就是说此项分税制税项不在现行的匈牙利自治政府融资制度内。每年给予的资金多数比例都是各种不同的补助，在其金额使用方面自治政府受到约束。有关补助的基本规定由有关地方自治政府的法规详述。有关补助金额，详细的分配支出规定以及标题在每年度的财政法规中由议会决定。补助为了融资自治政府必须完成的的工作而所需的经费，但会注意到自治政府也具备其它经费收入。

通过决算数据可知2019年自备收入的三分之二来自地方税项。如果将地方税收和所有的自治政府收入总额相对比，那么获得的对比值是30%。这个对比不仅在2019年是这样。在过去的4-5年中都是类似。

匈牙利地方税体系

地方税原始体系：封闭列表

在《基本法》第32条第1款列举地方自治政府的基本权力范围。地方税的种类也在其中，及其程度在法律框架内决策。此权力范围在2012年之前的宪法中也详述同样内容。地方税项的本质第一次由宪法法院在67/1991（XII. 21.）宪法法院裁决中详述，因规定的不变性可被视为与《基本法》相关的标准。其中提到确定地方税项的权力不是衍生的，而是原创的。宪法官文中将税收权分配在议会和地方自治政府之间。按此规定地方自治政府作为地方税立法者不能够随意确定，而是在法规限制内，须遵守法律规定的框架内的程度和方式。有关地方税的框架由有关地方税项1990年第一百法规（以下简称为：地方税法）包含。确定地方税的自由权利至2015年为止由《地方税法》规定封闭列表而确定地方税类，及记录税收事实要素的基本内容。在封闭列表中起初包含六种税收项目。1、建筑税、2、土地税、3、个人市政税、4、企业市政税、5、旅游税、6、地方商业税。在上述列表中不包含的税收项目不能作为地方税项而征收。所有税项仅能由定居地自治政府采用，也就是说州级自治政府不能征收地方税。2011年一月1日起废除了企业市政税税项。之后仅5项税项有效。

《地方税法》确定纳税人，税收对象，税基，及规定税收程度的最高额， 和确保在地方税法中规定的，必须的优惠以及免税规定。宪法法院多次指出地方税收政策的回转余地。司法机构强调在《地方税法》中有关缴纳公共费用的义务，税收责任没有直接产生。地方税缴纳责任在地方政府规定中产生。在法律框架内，自治政府代表机构的权力范围为决议地方税税项。在此范围内自治政府没有很大的自由。可决议是否收地方税，在法律规定的税项中收哪一项， 在法律框架内决议税项的程度，还可以在法律规定的免税及税务优惠外自行确定免税或优惠政策。

建筑税和土地税都是财产税。建筑税的税收对象是归类为住宅以及非住宅的建筑，在法规中被总称为建筑。纳税人为在日历年第一天具备所有权的房主。税基由自治政府决定，根据建筑使用面积平米数或建筑修正后的市场价格而计算。修正后市场价格为通过有关《规费法》而确定的市场价的一半。¹² 如果是按照平米数计算税基的情况下税收值上限为每平方米1100福林，从2003年可涨价，涨价比例为税务年之前两年年底确定的过去一年的通货膨胀平均值。如果是按修正后市场价的情况下确定建筑税，那么税基比例最高为3.6%。土地税和建筑税的区别为税收对象是土地，也就是没有建筑的土地， 但农田，公路，树林，沼泽，墓地， 铁路除外。其税基最高程度为每平方米200福林或3%，比建筑税税基低。

市政税中从2011年起仅生效的是个人市政税，上述我已澄清其原因。其纳税人是位于自治政府所在区域拥有建筑和庭院的，及在非私人所有的房地产中具备房地产租赁权的个人。此税项的极限为17 000福林。市政税和两个财产税方面最重要的规定是自治政府针对一个纳税人一次只能够要求缴纳其中一个税项。也就是说一座房地产已交付建筑税，或因庭院已经交付土地税的情况下纳税人就不需要再次交付市政税。如果自治政府选择财产税，那么就不可以再征收市政税，或者相反也不可以。

旅游税的情况下纳税人为非在自治政府管辖区域内登记的个人在自治政府管辖区域内至少居住一晚人员。税基为每住宿夜数量，或每住宿夜的住宿费， 在没有的情况下为以任何因由交付的费用。税务比例最高值按每夜计算情况下为每人300福林，可按通货膨胀比例与建筑税同期增长，按照住宿费征收税务的情况下为住宿费的4%。

地方商业税

匈牙利地方税务体系的特殊性为地方商业税从五项封闭列表的地方税收额中尤其突出。从全国总计来看，地方税收入的80%都来自地方商业税。这个税额超出了中央企业税总额两倍。在德国也有类似地方商业税的公共负担（Gewer- besteuer）（Tombor，2020)。德国规定分析属于本研究范围之外，但需注意的是匈牙利和德国的地方商业税的税基不同。匈牙利地方商业税法为以下。¹³

地方商业税税收对象为商业业务，法律定义是位于自治政府管辖区域的长期性或临时性的商业业务。商业业务长期性质为创业者在自治政府管辖区域内登记注册地址或商业坐落地点的。商业业务临时性质为创业者在没有注册地址或商业坐落地址的情况下在自治政府管辖区域内获得收入。建筑业工作的完成， 以及自然资源的探索及探寻工作完成过程中在一个税务年之内超过了30天但没有达到181天也会被视为临时性商业业务。在《地方税法》生效后纳税人为创业者。被视为创业者的是个人或机构，通过自己的/企业的名义和风险为了获得盈利而完成商业作业。按信托资产管理合同而管理的资产也被视为纳税人。

税基在临时性商业业务情况下为完成商业业务的每一日。在长期性商业业务情况下税基为减去增值税后而计算的营业额，从此营业额中可再次减去以下费用：1、已销售物品的上货采购价和中介服务费的总数；2、分包商履行费用；3、原材料费用；4、基本咨询， 应用研究；实验开发在税务年中直接列入的经费。按第一点中所包含的项目的可计算程度在净营业额通过渐进方式以带状结算程度由《地方税法》控制。净营业额越高，越少的部分可被计算成费用。其它减少项目没有类似的控制。

需要强调的是，长期性商业业务需交付的商业税的税基不是盈利。从净营业额中也只能够抛出上述费用。如果纳税人所承担的费用不在上述几项内，那么需要按照全部净营业额来计算税收金额。不能计算到内的费用中需要提出的是人工费用（工资和有关的税务），使用的（不是中介的）服务费用和折旧描述金额。在临时性商业税情况下税基最高额为每日5000福林。长期性商业税情况下税基额最高为2%。立法者因新冠流行病而降低了税基最高值。

有关免税和优惠规定方面地方自治政府的回旋余地很小，因为匈牙利作为欧盟成员国需要尊重欧盟法规中，与税务负担减轻也有关联的，有关竞争中立的规定。按自治政府条令免税，优惠税收仅能够对税基不超过250万福林的企业/个人实施。针对创业者税务年内新启动的投资价值或其中一部供自治政府有权利通过规定而确定免税或优惠税收。如果自治政府针对某投资项目提出优惠或免税决议，其投资价值超于定居地一税务年所确定的税基和税收金额的总数，那么自治政府可通过条令去欸的那个创业者针对投资项目可在来年或之后年间继续享受优惠或免税。免税，优惠税收的范围，程度以及多少针对所有创业者都要是一致的。

匈牙利地方税务体系及其不可或缺的一部分，地方商业税的评估方面已经有多人做出了值得关注的确定(Vigvári，2009；Sivák，2014；Lent- ner，2016)。本论文不讨论自治政府之间的税收竞争和横向公共财政均等化问题 。但上述已经指出，按营业额计算的商业税是一种在不同的行业中对于纳税人而言有着不同比例的税收项目。和创业者的中性税收没有办法相容的是在某个经济行业内纳税人所完成的商业业务，以及有能力找到协议伙伴关系来减少所需交付的税务金额，而在其它领域的纳税人没有能力的就要承担比较高的税务金额。也就是说地方商业税为创业者确保不同的竞争条件，这引起了国民经济中的扭曲效应问题。

变更为地方税务开放列表确定方式

地方税项分别有两个不同的确定方式。一个是开放列表，另外一个是封闭列表方式（Martínez-Vázquez， 2008)。开放列表方式主要规定地方自治政府可征收中央法规不禁止的任何税项。立法者仅通过一般条款限制此自由权利。例如：地方自治政府不可收取中央税务已收取的税收对象。税务规定当然需要和宪法规定相符。开放列表中除了中央立法者列出的禁止的地方税项外，自治政府可随意收取其它税项。如果地方自治政府真正的使用给予的机会，那么开放列表将地方税务体系导致容易混淆的变化。地方税务政策有可能变成与中央完全相反的趋势（Kecső，2000)。

封闭列表就是中央法规（一般为法律条款）列出可征收的地方税，以及确定税项的详细内容。自治政府的自由仅仅是从上述的税项中选择某一种，以及其法律规定的业内，及范围内选择税项的细节。中央法源中所列出的税项之外是不可征收其它税项的。在封闭列表情况下自治政府的决议自由权力仅为在法律范围内决定税收程度。如果此条件没有成立的话那么这项税务就不被视为地方税，就算收取的税金收入属于自治政府，以及税务方面的行政管理也是自治政府税务部门的范围。外国法规体系中多数为封闭列表形式。主要优势为确保地方税务体系的一体化(Kecső，2020)。

匈牙利地方税务体系从2015年一月1日起以开放列表形式运行。此时法规更改生效，陈述到在上述的封闭列表地方税项的同时，在履行两个一般条件后，定居地地方政府可随意选择其它税项。开放列表形式所确定的地方税项被称为定居地税。法律规定陈述，自治政府在管辖区域可征收一种或多种定居地税项，但不能够是法律禁止的税项。自治政府定居地税可确定为任何税收对象，但是针对此税收对象没有法律规定的市政税务责任。定居地税的纳税人不能够是国家，自治政府，机构，及创业者。因此匈此规定中可以清楚明白的是定居地税的纳税人只能够是个人。这样创业者就不会被税务压迫。另外双重税收体系排除了定居地税。

定居地税全国总计计算为地方税收入总数的1%左右。有上百家自治政府具备不同的定居地税。尤其是属于私人的耕地有单独的税收要求。

新冠肺炎疫情所导致的变化

2020年GDP大概比前期少了6.5%。财政财经严重缺乏会导致 GDP 为8-9%。为了处理经济衰退立法者针对地方税做出了多个重要的决定。在此我们提出三个最主要的。

一方面为州级自治政府也确保了可收地方税的机会。定居地税州级自治政府不可收取。由他们宣布的地方税的权限为国家税务局。因为州级自治政府没有税务机构。州级自治政府税收权限范围仅限于特殊经济区域。匈牙利政府从2020 年起条例规定特殊经济区域为超过50亿福林全额经费的，以及针对州级区域有着明显经济重要性的以及避免就业岗位大幅度失去的，或新设立工作岗位的投资项目所在地以及其周围环境。¹⁴ 此新法律制度更改法规的原因为达到匈牙利特殊经济重要领域经济发展的促进目标。确保现有工作岗位以及新工作岗位设立， 有助于经济活动创造有利条件区域的形成。类似业务中所获得的经济成果和之前的相比大范围的为居住在此区域的居民提高生活品质。特殊经济区的影响已经超越了定居地自由政府的范围。根据该法案解决了在州级区域内更加平等的分配，因为注意到这样的投资不仅影响到一个定居地，而是更广阔的，更大的领域，甚至整个州都会感觉到其影响力。州级自治政府所收到的税收为了其权益，按州级自治政府条例主要可以使用在位于州内的，与特殊投资有关的区域所需的开发和定居地运转的支持。

在一个区域宣布特殊经济区域的成立存在着很多法律后果。¹⁵ 其中之一就是在此区域的地方税由州级自治政府征收。如果特殊经济区所在地的定居点自治政府征收任何地方税项，那么应当适用有关特殊经济区所在地条例所确定的规定（但最多为指定特殊经济区所在地政府条例生效后的120天为止），直到州级自治政府规定中不确定有关地方税项的规定。

有关地方商业税交付义务需提到的是，在特殊经济区生效之前的一天为止中止地方商业税的纳税人针对特殊经济区所在地的定居地自治政府管辖内的地方商业税缴纳责任，针对长期性商业业务所需缴纳的纳税义务来看就好像纳税人将注册地址，营业地址终止似的。特殊经济区所在地为州级自治政府管辖区下，其地方商业税义务从特殊经济区设立日起生效。

另外政府将全国最高比例为2%的地方商业税降低为1%。降低的税务比例不针对所有的地方商业税纳税人。针对总雇员不超过250人的，年度净营业额或平衡账总额不超过40亿福林的微型，小型和中型企业的纳税人新规定生效。地方商业税为年度税务。一年期间需要交付预支税款。新规定还包含在2021年自治政府税务条例规定在预支税款时仅需要交付期比例的50%。¹⁶ 上述条例按欧盟法规来看时国家级补助，期补助只是临时的。¹⁷ 需强调的是，跨国大型企业不符合上述条件的，不属于新规定范围之内的纳税人。也就是说立法者试着在这个反周期的经济政策中帮助较小的企业们。跨国企业具备自己的方法而在不利的经济条件下也能够确保运转的能力。

需要提到的是如果定居地人口少于25 000人，那么自治政府因新规定而导致流失的税收金额会由中央财政给予同样金额的补助。¹⁸ 此规定为小型自治政府确保完全的回报，一般这些定居地都没有足够的经济以及财政回转余地而弥补所失去的收入。

第三点为在2021年中结束的税务年中地方税项和定居地税项的程度都不能够超出在2020年十二月2日生效和执行的自治政府税务条例中所确定的程度。自治政府按2020年十二月2日生效的税务条例中需要确保的税收优惠和免税条件也需要在2021年结束的税务年中确保。定居地自治政府在2021年无权设立新地方税和新定居地税。此限制对于州级自治政府无效，因为针对州级下的特殊经济区需设立新的地方税项而代替之前在定居地自治政府所交付的地方税项。

总结

匈牙利地方税体系在如今已经形成为一个精心设计的系统，其丰富的法律制度在国际角度来看也是很卓越的。在多种，不同的封闭列表地方税的同时还设立了开放列表的机会，而且如今不只定居地自治政府可征收税，州级自治政府也可征收地方税。在论文所考察的期间里地方税收金额为自治政府确保了完成自由治理的实际性支持。新冠病毒传染病对于经济的影响在地方税项方面中央立法者使用反周期经济政策来解决，预计会对当地税收政策产生暂时影响。